Статус соответствия: прецедентов выхода из Киотского протокола не было

У Украины большие проблемы. С кадастром. Не только земельным, но и “воздушным”, а также с кадастром парниковых газов — Национальным кадастром антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов в Украине за 1990—2008 годы. Такой кадастр ежегодно подает каждая страна, присоединившаяся к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Киотскому протоколу к ней, в секретариат конвенции. Согласно регламенту, он подается за период начиная с базового 1990 года до года, предшествующего предыдущему. На процедуру его рассмотрения и оценки полноты международными экспертами отводится еще не менее года. Так и получилось, что рассмотрение кадастра Украины за 1990—2008 годы затянулось. И только в двадцатых числах августа 2011-го ожидается первое рассмотрение соответствующим комитетом Киотского протокола вопроса соответствия Украины требованиям этого протокола.

Результатом признания несоответствия Украины таким требованиям может быть приостановка на несколько месяцев права Украины участвовать в международной торговле квотами на выбросы — до устранения основных замечаний экспертов ООН. Однако это вовсе не означает, что будут остановлены все механизмы Киотского протокола по отношению к нашей стране. Проекты совместного осуществления (ПСО) по международной процедуре по-прежнему будут реализовываться, ПСО по национальной процедуре — тоже, вот только средства на них поступят с опозданием.

Болгария, например, уже подвергалась подобной процедуре и была лишена права торговли выбросами на 220 дней. Но при этом никто не кричал на весь мир, что, мол, Болгарию исключили из Киотского протокола. Такая же процедура применялась к Греции, Канаде и Хорватии. Кроме того, подобные санкции в ближайшее время ожидают и Румынию.

Попробуем разобраться, почему и, собственно, когда проблема с Национальным кадастром за 1990—2008 годы появилась у Украины. Тем более что всякий желающий уже может ознакомиться с Национальным кадастром антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов в Украине за 1990—2009 годы (http://unfccc.int/files/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/application/zip/ukr-2011-nir-08jun.zip).

Неужели и в связи с рассмотрением этого кадастра у Украины могут возникнуть проблемы?

Киотский протокол: зачем его подписали страны-участницы?

Для начала вкратце выясним, каковы вообще механизмы Киотского протокола и зачем к нему присоединились страны мира, включая Украину.

Изначально в 90-е годы большинство государств подписали Рамочную конвенцию ООН об изменении климата. В 1997 году был подписан Киотский протокол к РКИК ООН, предусматривающий, скажем так, систему ограничения антропогенных выбросов парниковых газов и механизмы выполнения таких ограничений. Но добровольно взять на себя обяза­тельст­ва по ограничению выбросов захотели далеко не все страны.

Таким образом, в отношении стран из приложения I к Киотскому протоколу (а это развитые страны и страны с переходной экономикой, к которым отнесена и Украина) действуют так называемые гибкие механизмы этого протокола. Это проекты совместного осуществления и система торговли выбросами. Последний механизм реализуется в Украине через схему “зеленых” инвестиций (СЗИ).

Особенность проектов совместного осуществления состоит в том, что в их реализации участвуют хозяйствующие субъекты Украины и других стран. Например, какая-либо японская корпорация финансирует для украинской шахты проект извлечения метана угольных пластов. В результате его реализации снижается количество выбросов парниковых газов в атмосферу. В итоге украинское предприятие получает несколько дополнительных единиц, сэкономленных на таких выбросах. Их оно может продать той японской корпорации, которая финансировала экологический проект в рамках ПСО. Все подобные операции, а также операции, выполняемые государством Украина в рамках механизма международной торговли выбросами парниковых газов, ежегодно фиксируются в Национальном реестре выбросов парниковых газов.
Разумеется, вышеописанная схема представлена достаточно упрощенно. На самом деле эти процедуры достаточно сложные и бюрократичные. И чтобы соответствовать им, страны, ратифицировавшие Киотский протокол, обязаны прилагать немало усилий и обладать необходимыми знаниями, чтобы отвечать “статусу соответствия Киотскому протоколу”.

Именно этого статуса Украину могут лишить уже этой осенью. И причиной тому послужила недостаточная, согласно принятым требованиям, прозрачность и полнота Национального кадастра парниковых газов за 1990—2008 годы.

Что такое национальные реестр и кадастр парниковых газов

Дело в том, что это был первый Национальный кадастр, поданный Украиной в секретариат РКИК ООН. Он включает в себя данные за 2008 год — первый год первого периода обязательств по Киотскому протоколу. А 1990 год был определен базовым для Украины по объему выбросов парниковых газов и для определения квоты нашей страны.

Для Украины квота на период 2008—2012 годов составляет 4,6 млрд. единиц. Ими она может распоряжаться в рамках системы международной торговли выбросами парниковых газов — при условии соблюдения жестких правил и требований такой торговли.

Информация о выбросах парниковых газов ежегодно отражается в Национальном кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов в Украине за период начиная с базового 1990 года по год, предшествующий предыдущему.

Национальный реестр — национальный государственный реестр движения (продажи/передачи) прав собственности на установленные количества и единицы сокращения выбросов. Наличие сертифицированного реестра обязательно для участия страны в торговле квотами на выбросы парниковых газов. В Украине реестр прошел тестирование на совместную работу с международным журналом трансакций и получил высокую оценку экспертов секретариата ООН, проверявших работу Национального реестра.

Кадастр (инвентаризация) выбросов — учет антропогенных выбросов парниковых газов, проводимый странами в соответствии с методикой Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), утвержденной РКИК ООН. Стороны Приложения I обязаны ежегодно направлять в секретариат организации кадастр выбросов парниковых газов. Учет парниковых газов в подавляющем большинстве случаев предполагает не измерение, а расчет выбросов и поглощения. Хотя возможно и проведение измерений, если такое решение будет принято на национальном уровне.

Кадастр включает все антропогенные выбросы и поглотители парниковых газов, в то время как регистрация прав на единицы снижения выбросов и движения единиц Киотского протокола отдельно ведется в реестре.

По большому счету, и реестр, и кадастр парниковых газов являются механизмами контроля со стороны секретариата РКИК ООН за соблюдением государствами — подписантами Киотского протокола своих обязательств по сокращению выбросов парниковых газов. Поэтому требования к составлению кадастра достаточно высоки, а сроки подачи в секретариат РКИК ООН четко оговорены. Экспертно-рецензионная группа (ЭРГ) секретариата после подачи кадастра рассматривает его и высылает стране, подавшей кадастр, свои замечания, для устранения которых также отведен определенный срок.

Так почему же Украина не справилась в полной мере с составлением Национального кадастра парниковых газов за 1990—2008 годы?

Кто должен составлять и подавать Национальный кадастр парниковых газов

В каждой стране составлением национального кадастра парниковых газов, как правило, занимаются несколько десятков научно-исследовательских институтов, поскольку эта работа требует специальных знаний, времени и денег. Оплачивается такой емкий труд (а это сотни страниц специфического текста, графиков и таблиц), как правило, из бюджета страны. Заказчиком такой работы в Украине еще в 2005 году было определено Министерство охраны окружающей природной среды. Оно же и должно было оплатить эту работу в рамках природоохранных мероприятий ведомства по специальной бюджетной программе “Повышение качества атмосферного воздуха” на 2009 год.

Хотя фактически всеми программами в рамках Киотского протокола в Украине занимается Национальное агентство экологических инвестиций (НАЭИ). Однако его то подчиняют, то выводят из сферы влияния Минэкологии, то дают право иметь свой счет, то забирают. Так что хотя все мероприятия по Киотскому протоколу, в частности международные переговоры, фактически проводит НАЭИ, ему постоянно приходится отвоевывать право на свою самостоятельность. Хотя бы по той простой причине, чтобы не вводить в заблуждение потенциальных инвесторов для проектов сов­местного осуществления, которым сложно понять, почему в Украине приходится вести переговоры то с одним экологическим ведомством, то с другим. Особенно когда власть меняется.

Исполнителями, то есть составителями кадастра за 1990—2008 годы были определены Украинский научно-исследовательский гидрометеорологический институт (УкрНИГМИ) и ООО “Фонд целевых экологических зеленых инвестиций”.

И тут возникает первый вопрос: каким образом в этой схеме бюджетного финансирования появился вышеназванный фонд, являющийся коммерческим предприятием? К слову, этот же вопрос задают главе Национального агентства экологических инвестиций Сергею Орленко и эксперты. Поинтересовалась этим и я.

— Сергей Леонидович, каким образом к этой теме — формированию Национального кадастра — причастна коммерческая структура, тем более что в ней работает близкий вам человек?

— В разработке Национального кадастра парниковых газов действительно участвует ООО “Фонд целевых экологических зеленых инвестиций”. В свое время я был его генеральным директором, когда после очередной смены власти специалисты международного уровня остались не у дел. Тогда мы и собрали их в фонде, чтобы продолжить начатые научные работы по проблемам изменения климата и сохранить собранную по крупицам команду профессионалов. Затем в 2010-м я снова был назначен главой Нацагентства экологических инвестиций. Но в фонде остались работать специалисты, которых мы не можем не привлекать, так как мало кто настолько разбирается в нюансах процедур Киотского протокола. В Украине всего-то пять экспертов, имеющих необходимые сертификаты ООН. И четверо из них работают в фонде.

— Почему не в Нацагентстве экологических инвестиций?

— Зарплата в Нацагентстве у специалистов их уровня — 2 тыс. грн. А статус госслужащих не позволит им выполнять экспертные работы в ООН, что приносит несравнимо больший доход и не создает конфликт интересов.

— Так как же все-таки ООО “Фонд целевых экологических зеленых инвестиций” оказалось подрядчиком собственно госзаказа?

— Фактически фонд был нанят на эту работу как субподрядная организация институтом — УкрНИГМИ. При этом не Национальное агентство экологических инвестиций является заказчиком работ у УкрНИГМИ, а Минэкологии. Долгосрочный же договор между министерством и институтом был заключен в 2008 году на пять лет, когда я не был главой агентства, а при власти была совсем другая команда. Просто при любой власти необходимы профессионалы, которые знают, как выполнить работу в жесткие сроки, и могут это сделать.

— Во сколько бюджету страны обошлось составление первого Национального кадастра за 19 лет? И сколько из этой суммы получил “Фонд целевых экологических зеленых инвестиций”?

— Всего за составление Национального кадастра за 1990—2008 годы исполнителям заплатили 350 тыс. грн. Половину из них получил фонд. Но если вы посмотрите, какой это масштабный труд, то поймете, что это мизерная плата за такую работу. В России, например, составлением кадастра занимаются десятки научно-исследовательских институтов. И оплата их труда несравнимо большая.

Когда и почему возникла проблема кадастра парниковых газов Украины

Итак, Украинский научно-исследовательский гидрометеорологический институт и ООО “Фонд целевых экологических зеленых инвестиций” составили Национальный кадастр парниковых газов Украины за 1990—2008 годы, и Нацагентство экоинвестиций и Минприроды подали его согласно срокам в секретариат РКИК ООН. Сделано это было еще 12 апреля 2010 года во исполнение обязательств Украины согласно ст. 4 и 12 РКИК ООН и ст. 7 Киотского протокола к конвенции.

После рассмотрения этого документа экспертно-рецензионной группой секретариата РКИК ООН Украина получила предварительные выводы, свидетельствующие о необходимости срочной доработки кадастра.

— Сергей Леонидович, получается, что исполнители не выполнили качественно работу по составлению кадастра? При том что вы настаиваете на их профессионализме.

— Обращаю ваше внимание на то, что такие выводы экспертно-рецензионной группы были прогнозируемыми.

— Как вас понимать?

— Так и понимать. Более того, о подобной неприятной, мягко говоря, перспективе кадастра Нацагентство экоинвестиций, УкрНИГМИ и фонд в течение 2008—2009 годов постоянно сообщали и Минприроды, и Кабинету министров. Мы едва ли не в набат били, информируя, что подготовке кадастра не уделяется должное внимание. Более того, министерство, будучи заказчиком научно-исследовательских работ по подготовке Национального кадастра, практически не финансировало эти работы. Соответственно, ученые не имели возможности и средств в полной мере выполнить все необходимые расчеты, разработать методики, получить всю необходимую для составления кадастра информацию. Вы только представьте: необходимо было собрать и привести к единому знаменателю данные тысяч предприятий всех форм собственности, убедить частный бизнес в необходимости раскрыть данные, которые они считают коммерческой тайной, и т.д. и т.п. При этом речь шла о 19-летнем периоде!

— Национальное агентство экологических инвестиций участвовало в этом?

— Безусловно. Но госбюджет страны не предусматривал ни копейки на финансирование таких работ. Так что привлечь большее количество специалистов мы просто не имели возможности. Тем не менее мы вели переписку с секретариатом РКИК ООН, по мере возможности отправляли уточняющую информацию. Но… Национальный кадастр парниковых газов Украины за 1990-2008 годы уже опубликован. И отозвать его уже невозможно. Теперь можно только выполнять требования экспертно-рецензионной группы секретариата РКИК ООН. А также учесть ошибки при разработке следующего кадастра за 1990—2009 годы. Что мы и попытались сделать. Этот документ уже готов.

В чем Национальный кадастр Украины не соответствует требованиям ООН

Переписка Нацэкоинвест­агентства с экспертами и секретариатом РКИК ООН была интенсивной и продолжительной. Что-то украинской стороне удалось смягчить в выводах экспертов, но угроза применения санкций остается. И, по большому счету, избежать этого вряд ли удастся.

В выводах экспертов секретариата РКИК ООН зафиксировано, что Национальная система оценки выбросов парниковых газов Украины не в полной мере выполняет свои функции, как это предусмотрено руководящими принципами для национальной системы (п. 1, ст. 5 Киотского протокола).

Основные, самые жесткие замечания экспертов касаются следующего:

1. Отсутствие в Украине топливно-энергетического баланса.

2. Неполная отчетность в лесном хозяйстве, в том числе согласно п. 3 и 4 ст. 3 Киотского протокола.

3. Предоставление в неполном объеме исходной информации, использованной при расчетах выбросов парниковых газов.

И это только основные замечания, а всего разной остроты замечаний у международных экспертов к украинской стороне насобиралось более сотни.

Однако основное замечание касается все же, как уже отмечалось, качества функционирования Национальной системы оценки выбросов. Кадастр же является фактически конечным результатом функционирования этой системы, и усилия Нацагентства экоинвестиций будут направлены именно на оптимизацию и развитие Национальной системы оценки выбросов.

— Насколько известно, еще 15 марта 2011 года Нацэкоинвестагентство получило проект отчета экспертно-рецензионной группы по рассмотрению кадастра Украины за 1990—2008 годы. И уже тогда была поднята проблема “лишения Украины статуса соответствия Киотскому протоколу”. Чем это грозит Украине? Действительно ли потерей крупных инвестиций или же вообще исключением из Киотского протокола?

— Прежде всего, это удар по имиджу Украины на международной арене. Однако я не стал бы говорить о, как вы выразились, исключении Украины из Киотского протокола. В Киотский протокол можно только вступить, а выйти из него практически невозможно. История не знает таких прецедентов! Другое дело, что в случае применения к Украине санкций ООН действительно могут быть на несколько месяцев приостановлены действия так называемых гибких механизмов Киотского протокола в нашей стране. И это действительно скажется на поступлении инвестиций в экономику. Но это не значит, что такие потенциальные инвестиции будут однозначно потеряны, они лишь могут быть отсрочены.

— О каких приблизительно суммах потенциально возможных “потерь” идет речь?

— Сложно подсчитать точно. Но если учесть, что за год по таким механизмам в Украину может поступить около 20—30 млн. евро, то можно сказать, что приостановка их действия, скажем, на пару месяцев ограничит поступление инвестиций на 3—4 млн. евро. Опять же, повторю, это не значит, что такие суммы будут окончательно утеряны национальной экономикой. Они поступят с задержкой в несколько месяцев, после восстановления статуса соответствия Украины Киотскому протоколу.

— Что должна сделать Украина, чтобы сократить срок возможного применения санкций и впредь не допускать этого?

— Украина уже сделала реальные и действенные шаги. Национальное агентство экологических инвестиций при участии других государственных органов, институтов, профессиональных ассоциаций и экспертов доработало Национальный кадастр за 1990—2009 годы, последняя редакция которого была подана в секретариат РКИК ООН 8 июня этого года. В этом документе учтено подавляющее большинство замечаний к предыдущему кадастру.

В дальнейшем необходимо позаботиться о достаточном финансировании научно-исследовательских работ, направленных на методическое и информационное обеспечение процесса подготовки кадастра.

Алла ЕРЕМЕНКО