Власти невыгодно привлекать представителей общественности к подготовке изменений в Основной закон страны, ведь те вряд ли согласятся с тем, что им придется работать с готовыми текстами из Администрации президента (АП), пишет в статье для “Апострофа” исполнительный директор Международного центра перспективных исследований Сергей Кищенко.
Одним из требований Евромайдана была Конституционная реформа — в первую очередь в части урезания полномочий президента и децентрализации.
К сожалению, наш Основной закон не является отражением норм международного конституционного права, существующих в мире. Украинский парламент принял Конституцию в 1996 году, но уже в следующем году Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия, ВК) выдала заключение, в котором говорилось о необходимости изменения всех без исключения разделов Конституции. Подобные рекомендации ВК выносит с периодичностью раз в два-три года.
Украинская власть была вынуждена создавать некие органы по реформированию Конституции. Под разными названиями они действовали при президентах Леониде Кучме и Викторе Януковиче. Особыми достижениями они не отметились, разве что Янукович забрал себе полномочия, которых был лишен его предшественник Виктор Ющенко, тем самым превратив Украину в президентско-парламентскую республику.
Петр Порошенко, заняв пост президента, решил перезапустить процесс Конституционной реформы. Буквально через несколько недель после его избрания появился проект изменений в Основной закон страны в части децентрализации власти, судопроизводства и защиты прав человека. Интересный факт: кто был автором этих поправок, до сих пор не известно.
Как бы то ни было, проект был опубликован, сразу же попав под огонь критики. Думаю, тогда Порошенко понял, что с кондачка принять изменения в Основной закон не удастся, а нужно запустить основательный процесс. В начале весны он создает Конституционную комиссию (КК) при АП, которую возглавил незаменимый Владимир Гройсман, к тому времени уже спикер Верховной рады.
Состав комиссии вроде бы формировался по принципу “Просим всех желающих присылать свои кандидатуры”. Во всяком случае, так звучал президентский указ. В конце концов, комиссия из 72 человек была создана. Принципы отбора открыты не были. Злые языки говорят, что Порошенко лично отбирал кандидатов... Интересно, что сыграло в пользу трех экс-президентов Украины Леонида Кравчука, Леонида Кучмы и Виктора Ющенко, которые, между тем, редко приходят на заседания КК. В ее состав входят действующие судьи, и мне интересно, как они будут реформировать систему, в которую “вписаны”. Наверное, они будут руководствоваться в первую очередь своими интересами. Та же “история” с адвокатами. Все предрекают, что, возможно, никто, кроме адвокатов, не сможет осуществлять представительство в судах вне зависимости от характера процесса. Напомню, сейчас только адвокаты имеют исключительное право представлять интересы участников в уголовном процессе.
При этом достижением выставляется включение в состав КК международных экспертов. Но только часть из них действительно принимает участие в заседаниях рабочих групп, тогда как остальные просто отсутствуют в Украине. Они приезжали разве что на учредительное мероприятие. Иначе говоря, это эксперты “для галочки”.
При этом сектор общественных организаций фактически представляет лишь один человек — председатель совета “Лаборатории законодательных инициатив” Игорь Когут. Но и тот сегодня работает с аппаратом парламента с целью систематизировать отечественную законодательную базу.
Есть и вопросы к направлениям реформирования, избранным КК. Почему выбраны именно эти три, а не другие? Ответов на подобные вопросы мы не слышим.
С первых же дней комиссия заработала, можно сказать, в полузакрытом режиме. Создали ее сайт, но там появляются анонсы заседаний без указания места проведения. Связаться с КК возможно только с помощью электронной почты. Другой контактной информации на сайте нет. Одно время хотели вести трансляцию заседаний, но начинание, как говорится, не пошло.
После голосования в Раде за пакет изменений в части децентрализации власти и трагической гибели нацгвардейцев была попытка все же провести публичные консультации. Не тут-то было: вечером 17 сентября на сайте КК появляется сообщение, что мероприятие состоится в 10 часов утра 18 сентября. Это ли открытость реформы главного документа нашей страны? Я не говорю о том, что члены КК зачастую работают с заготовками, переданными из АП...
Черновик поправок в части судопроизводства уже отправлен в Венецианскую комиссию для рецензии. Ответ ожидается в конце октября. ВК явно идет навстречу Киеву, учитывая ее высочайшую занятость. Затем документ с замечаниями оформят в законопроект и отправят в Раду.
Но содержание поправок остается малоизвестным. Из того, что выплыло: президенту оставляют полномочия назначать генерального прокурора и всех судей. Нюансы назначения последних вызывают недоумение. В 2010 году ВК признала утверждение судей главой государства недемократической процедурой. Однако в этот раз она фактически одобрила такую норму. При том, что вся международная практика говорит, что у президента должна быть лишь церемониальная функция. Он может подписать указ, вручить мантию. А непосредственный выбор претендента, согласно четко выписанным критериям, делают либо парламент, либо некие конкурсные органы. Сегодня в АП предлагают не волноваться, мол, президент действительно будет исполнять лишь часть церемониала избрания судей, что будет зафиксировано в новом законе о судоустройстве. Но эксперты настаивают, чтобы отсутствие права ветирования у президента было отмечено в новой редакции Конституции. Написав в Основном законе страны, что глава государства не имеет никакого влияния на процедуру назначения судей, мы просто-таки забетонируем их независимость.
В таких реалиях существует КК. Но позиция многих представителей общественности следующая: работа над Конституцией — это не работа над обыкновенными законами (при всем уважении к этим важным документам). Конституция — это договор между обществом и государством, в первую очередь о соблюдении последним социальных стандартов и гарантий по отношению к людям. Именно поэтому мы говорим о необходимости соблюдения требований, выдвигаемых к подобного рода процессам в демократических странах. Если данный процесс не соблюдать, будут неотвратимые последствия, подобные сентябрьским столкновениям возле Рады.
Государство должно определить, что должно быть в Конституции, путем консультаций с общественностью. И без построения такого диалога ничего не будет. К такому диалогу в нашей стране не привыкли. Но если мы меняем текст Основного закона, то об изменениях должны говорить все. Люди приходят на работу и обсуждают новые подходы в системе здравоохранения или же изменения насчет внеблокового статуса Украины. Тогда мы можем сказать, что именно украинское общество реформирует Конституцию, а не одна власть.
Среди политиков существует миф, что вопрос изменений нужно выносить на референдум. Правда, международные эксперты считают, что это наихудшая форма Конституционной реформы. К всенародным опросам прибегают лишь в странах, где есть в той или иной форме узурпация власти. К тому же, референдум не дает возможности обществу высказать свою точку зрения. Люди могут только выбрать из того, что предлагает власть. А если общество хочет само выбирать судей, а не отдавать это право парламенту или президенту, как бы, наверное, сформулировали такой вопрос организаторы референдума...
На самом деле, есть много разных механизмов, как услышать общество. Есть вариант создания некоего конституционного органа с выборными должностями. Напомню, КК — всего лишь орган, созданный при президенте Украины. А это значит, что он может вмешиваться в ее работу. Следуя логике, мы можем предположить, что если у нас президентско-парламентская республика, и, стало быть, КК должна создаваться при Раде...
Конечно, процесс создания подобного органа не быстрый. Нужно подготовить ту же нормативную базу для выборов членов и ведения дальнейшей работы. Зато в результате мы получим проект, который уже не будет фикцией.
И одних слов мало. Международный центр политических исследований уже начинает обсуждать в регионах свои предложения по Конституционной реформе. Мы проводим встречи с активными представителями общественности во многих областных центрах и, конечно, в столице. Мы не знаем, какая Конституция нам нужна, но мы уверены, что это знает наш народ, которому по этой Конституции жить. Людям не нравится, что некоторые прописанные в Основном законе права остаются пустым звуком. Реформа Конституции назрела, но завершится ли она успехом, зависит сейчас от позиций, которые займет власть и активная часть общества.
Сергей КИЩЕНКО
