Союз “бульдогов” и “носорогов”

Без тени сомнения парламентское большинство выдвинуло и приняло в июле этого года Закон Украины “О выборах депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей”, потом немного подправило его — и повело страну в очередную избирательную кампанию.

А между тем в данном законе смешаны в кучу, как говорят, бульдоги и носороги, что лишний раз свидетельствует о минимальной компетентности абсолютного большинства как депутатского корпуса, так и Администрации Президента. Чтобы понять это, не нужно (хотя и желательно) годами изучать право и политические науки, достаточно внимательно вчитаться в само название закона, а в придачу — расшифровать употребленное в нем понятие “местные советы”. И тогда мы наглядно увидим, что в одном законодательном акте смешаны правоотношения разного уровня и характера. Но закон — это не пицца, куда можно набросать всего, чего хочешь. Закон — это блюдо, если хотите, диетическое, следовательно, ингредиенты здесь следует подбирать тщательным образом.

Мы же имеем в Законе “О выборах депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей” смесь избирательного законодательства до трех уровней и типов представительской власти: Верховного Совета Крымской автономии, советов регионов (области, города Киева и Севастополя) и органов местного самоуправления (города, поселка, села). Где-то в промежутке между местным самоуправлением и региональными управлениями “зависают” районы, которые в Украине по одним параметрам находятся ближе к уровню местного самоуправления, по другим — к региональному.

Украина, как известно, принадлежит к унитарным государствам; наличие Крымской автономии не делает ее чем-то уникальным, скажем, Финляндия имеет автономные Аландские острова, Франция — Корсику и тому подобное. Избирательная система автономий должна учитывать специфику этих образований, и это может быть достаточно существенной спецификой — от традиций политического представительства до языка бюллетеней. А наивысшая представительская власть автономий радикально отличается от таких же органов власти других регионов, и суть здесь заложена уже в названии: самозаконие: сам и закон, если обращаться к древнегреческим корням словаря европейской и мировой демократии.

Иначе говоря, речь идет о сугубо политической структуре, призванной в пределах своей компетенции издавать законы, которые не противоречат общегосударственному законодательству и регулируют специфические местные правовые отношения.

Что касается Крыма, для эффективного решения местных проблем, которые имеют не только внутренне украинский, но и более глобальный, в масштабах всего Причерноморья, характер, избирательная система автономии должна иметь существенную специфику по сравнению с тем, что есть на “материке”. Речь — о том, что до сих пор в полной мере не произошла интеграция крымских татар-репатриантов и представителей других репрессированных этносов полуострова, которые вернулись на родину. Следовательно, возникает вопрос, каким образом представить их интересы в Верховном Совете автономии, поскольку смешанная избирательная система, зафиксированная в новом законе, может заметно уменьшить количество этих представителей по сравнению с нынешним составом этого Совета, выбранного на сугубо пропорциональной основе. Почему именно? Потому что, скажем, крымские татары ни в одном районе Крыма не составляют абсолютного большинства населения (о крымчаках, караимах или греках вообще речь не идет — их слишком мало, чтобы повлиять на ход выборов), а между тем выборы на полуострове имеют ощутимый этнополитический привкус. Даже блокирование с патриотическими украинскими силами может не помочь политическим объединениям крымских татар провести в мажоритарных округах хотя бы одного депутата — слишком мощные шовинистические силы будут привлечены против них. Представители же других репрессированных этносов вообще, как было сказано, практически не имеют шансов на представительство в Совете автономии, потому что выдвинуть каких-то выдающихся деятелей общекрымского масштаба в своих кругах репатриантам такого типа, понятная вещь, очень сложно. Зададим себе вопрос: что будет в итоге? Что-то справедливое? Что-то такое, что будет способствовать улучшению ситуации на полуострове? Или, наоборот, в результате выборов по системе, созданной без учета крымской специфики, этнополитическая ситуация на полуострове только ухудшится?

Следовательно, избирательная система Крымской автономии должна предусматривать те или иные преференции для вернувшихся на родину депортированных народов, призванные гарантировать их представительство в Верховном Совете АРК в соответствии с количественным составом населения. И это должно быть предметом отдельного, особого законодательного акта.

Теперь о региональном управлении, местном самоуправлении и, соответственно, о системе выборов в каждом из двух этих случаев. К сожалению, в Конституции 1996 года отсутствует раздел о региональном управлении, областные же советы упоминаются в разделе о местном самоуправлении. Между тем объединение в одну группу сел и поселков, с одной стороны, и областей, некоторые из которых по численности населения достигают уровня среднего европейского государства, — это теоретический и практический нонсенс. В Европе эти равные власти четко разделяют (когда речь идет о государствах более-менее значительного размера), потому, скажем, ратифицированная Украиной Европейская хартия местного самоуправления была принята под эгидой Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, и в ней прописана, кроме прочего, защита самоуправления от давления со стороны региональной власти.

Об этом говорится, в частности, в ст. 4 Хартии: “Полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, как правило, должны быть полными и исключительными. Они не могут отменяться или ограничиваться другим, центральным или региональным органом, если это не предусмотрено законом. Если полномочия делегируются органом местного самоуправления, центральным или региональным органом, органы местного самоуправления по мере возможности имеют право приспосабливать свою деятельность к местным условиям”. И, что интересно: Хартия ратифицирована Украиной в июле 1997 года, но читал ли ее вообще кто-либо, чтобы привести законы государства в соответствие с настоящим основополагающим документом?

Нет, конечно, разницу между регионом и территориальным объединением законодатели интуитивно чувствуют, потому они сделали разными избирательные системы, скажем, в областные и сельские советы. Но в то же время они подогнали совсем разные “весовые категории” под один покрой: “Выборы депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, областного, районного, городского, районного в городе советов проводятся в соответствующих многомандатном и одномандатных мажоритарных избирательных округах” (статья 17.2). Сегодня вообще подвержена большому сомнению целесообразность существования районных в городе советов, но даже если они где-то сохранятся, то это никоим образом не политические представительские органы (куда более целесообразно выбирать часть депутатов по партийным спискам), а самоуправляющиеся структуры, которые должны заниматься конкретными проблемами конкретных территорий. И выборы в районный совет на сельской территории по партийным спискам вряд ли являются эффективным механизмом; а вот на уровне области или большого города, где решаются действительно политические проблемы, должны иметь часть депутатов, выбранных по партийным спискам.

Иначе говоря, Закон “О выборах депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей” в том виде, в котором он действует сегодня, создаст намного больше проблем, нежели их решит. Я коснулся только одного измерения данного закона, а есть еще немало других. Скажем, в части формирования избирательных комиссий, когда главу территориальной избирательной комиссии назначает Центризбирком, а этот председатель в свою очередь предлагает председателей, заместителей председателей и секретарей участковых избирательных комиссий. При этом никаких законодательных ограничений нет: все председатели избирательных комиссий всех уровней по всей стране могут быть членами одной партии. Есть ограничение только относительно председателей, их заместителей и секретарей ТИК: они должны представлять разные партии, которые принимают участие в выборах. Скажем, Партию регионов, Компартию и Народную партию... Но это другая тема.

Понятно, что магистральный путь Украины — это путь политических, экономических, управленческих и конституционных реформ, при которых существенно возрастет роль региональной власти и местного самоуправления относительно сохранения сильной общегосударственной исполнительной и судебной властей, за структуризацию и “укоренение” в социальную почву мощных общенациональных партий и при максимально возможном обеспечении прав коренных народов Украины (крымских татар, гагаузов, караимов, крымчаков, греков-ромеев и тому подобное). К сожалению, новый закон о местных выборах вряд ли будет способствовать таким реформам, потому что он создавался без соответствующего понимания тех сфер, которые должен регулировать.

Сергей ГРАБОВСКИЙ