“Референдум”. Почему только в кавычках?

Сроки проведения референдумов определены с 23 по 27 сентября, то есть с этой пятницы по следующий вторник. В Запорожской области заявили, что “бригады” с полицейскими устроят поквартирный обход для голосования.

Спецкор “Медузы” Андрей Перцев в разговоре с “Сигналом” рассказал, что вхождение этих украинских территорий, о которых вообще не говорилось “все эти восемь лет” до начала полномасштабной войны, в Кремле планируют объяснять очень просто: мол, это “русские города, созданные российскими правителями, в советское время все жили мирно и все было хорошо”. 

Владимир Зеленский подчеркнул, что эти планы не вынудят Украину отказаться от своих целей — вернуть под контроль все захваченные территории (включая Крым) и добиться этого на поле боя. Вице-премьер Украины Ирина Верещук призвала жителей частично захваченных областей не сотрудничать с оккупантами и не ходить на референдумы. 

Западные страны уже сказали, что “референдумы” — это фикция, и их результаты, так же как и любое изменение границ Украины, разумеется, не будут признаны. 

А утром 21 сентября Владимир Путин объявил в России мобилизацию. И вновь пригрозил Украине и “коллективному Западу” ядерным оружием. Сергей Шойгу сказал, что в армию планируют призвать 300 тысяч человек (это как все население Владикавказа, Орла, Костромы или Петрозаводска). 

Понятно, что никаких реальных референдумов на оккупированных территориях не будет. Источники “Медузы”, близкие к Кремлю, так прямо и говорят: нет задачи создать даже “иллюзию легитимности”. Возникает вопрос: зачем вообще нужны эти формальности?

ЗАЧЕМ В НОРМАЛЬНОЙ СИТУАЦИИ ПРОВОДЯТСЯ РЕФЕРЕНДУМЫ?

Согласно российскому законодательству, референдум — это “форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме”. Разумеется, даже согласно российским законам, у властей нет никакого права проводить референдумы и подобные им мероприятия на чужой территории.

Законные референдумы — это решения, которые принимаются не государственными органами, а напрямую гражданами, и обязательны к исполнению и гражданами, и государством.

Например, голосование о поправках в Конституцию в 2020 году не было и не называлось референдумом. Потому что поправки были приняты как особый закон по стандартной процедуре: голосование в обеих палатах парламента и подпись президента. И всенародное голосование юридически не требовалось. Но оно имело политический смысл — как демонстрация широкой поддержки уже принятого решения. Прежде всего, конечно, об обнулении президентских сроков Владимира Путина. 

Политологи называют это “аккламацией” — по аналогии с процедурой утверждения римских и византийских императоров: их возводила на престол армия, а потом народ должен был собраться, например, на ипподроме и радостно приветствовать (acclamare) нового правителя.

Еще одно понятие, которое часто используется как синоним “референдума”, — “плебисцит”. Причем эта пара есть не только в русском, но и в других языках — и во всех случаях различие между ними трудноуловимо. Сильно упрощая и опуская множество тонкостей, можно считать, что плебисцит, в отличие от референдума, никого ни к чему напрямую не обязывает: это скорее такой очень специфический опрос общественного мнения. 

Все эти механизмы — это, в сущности, попытки сохранить или ввести элементы прямой демократии там, где она в полной мере невозможна. Хотя бы потому, что физически невозможно собрать всех граждан в одном месте, чтобы они напрямую участвовали в принятии общезначимых решений.

Жан-Жак Руссо в трактате “Об общественном договоре” (1761) писал, что прямое общенародное голосование — это акт выражения “общей воли”. В его политической концепции “общая воля” — особая категория, которая отличается и от “воли всех”, и от “воли большинства”: это не обязательно то, чего хотят все граждане поголовно, но это то, чему они, в силу своей причастности обществу и разумности, готовы подчиняться, даже если их личное мнение отличается. 

Уже в ХХ веке эту идею неожиданно переинтерпретировал немецкий юрист и философ Карл Шмитт. Он настаивал, что подлинным выразителем общей воли может быть только единоличный диктатор, которому народ доверил верховную власть и периодически подтверждает это доверие плебисцитами. Именно таким подлинно народным диктатором Шмитт считал Адольфа Гитлера. 

При этом, хоть Шмитт и был идейным нацистом (и не отказался от своих убеждений даже после 1945 года), его критика либеральной демократии оказалась очень востребованной в современной политической мысли, в особенности левой. А ругают левые современную либеральную демократию прежде всего за то, что в ней мало прямой демократии — и власть фактически принадлежит не народу, а элите и бюрократии. 

И хотя современные радикальные демократы, само собой, категорически против фюрерства, они, как правило, выступают за то, чтобы проводить больше референдумов и плебисцитов — именно для того, чтобы “вернуть власть народу”. Бывший советник Дональда Трампа Стив Бэннон еще недавно именно под этим лозунгом пытался создать глобальное движение, которое с некоторой бравадой сам называл популистским.

Конечно, прямая демократия не всегда ведет напрямую к диктатуре — но довольно часто к самым разнообразным политическим манипуляциям.

ЧЕМ ПЛОХА ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ?

Если совсем коротко, она слишком легко поддается манипуляции. При этом, как и любой другой демократический инструмент, сами по себе референдумы — нейтральный механизм, который, в зависимости от обстоятельств, может привести к прямо противоположным результатам.

Конечно, у прямой демократии есть свои недостатки. Во-первых, регулярно проводить референдумы — это попросту дорого. Впрочем, некоторые страны, например, Эстония смогли сократить эти издержки: там референдумы проводятся онлайн. А еще они проходят подолгу: каждый избиратель должен иметь достаточно времени, чтобы ознакомиться с вынесенным на референдум вопросом и сформировать свое мнение. 

Во-вторых, чтобы итоги референдумов были легитимными, нужна высокая явка. 

Наконец, в прямой демократии последнее слово остается за большинством, и тут возникает другая проблема — права меньшинств. 

Швейцария — мировой чемпион по прямой демократии. В стране регулярно проходят референдумы по самым разным вопросам: от введения безусловного базового дохода или однополых браков до запрета опытов над животными. И разные политические силы охотно пользуются этим механизмом как инструментом. Так, швейцарским правым удалось через референдум добиться запрета на строительство мечетей и публичную демонстрацию никаба и бурки, а также сильно ужесточить миграционное законодательство. 

Пожалуй, именно поэтому в последние годы в Европе прямую демократию перестали считать панацеей. Во-первых, то, что работает в 8-миллионной демократической Швейцарии, не обязательно сработает даже в демократической Германии, где население уже 80 миллионов, и уж тем более в странах с непрочными демократическими институтами.

Во-вторых, прямая демократия в сочетании с поляризацией общества может дать неожиданные последствия. Например, представьте, как европейские популистские ультраправые партии используют референдумы, чтобы начать кампании за отмену мер по борьбе с коронавирусом или запрет однополых браков. К слову, большинство из них — от “Альтернативы для Германии” до французского “Национального объединения” и итальянского движения “Пять звезд” — выступает в поддержку прямой демократии.

Элементы прямой демократии есть и в Латинской Америке, и в некоторых штатах США, но исследователи относятся к ним скорее прохладно: в частности, они критикуют “индустрию референдумов”, которая позволяет богатым и влиятельным группам преследовать свои интересы, злоупотребляя прямой демократией.

К тому же результаты референдумов еще жестче обозначают разлом между жителями страны и могут пойти в ущерб будущим поколениям. Вспомните Брекзит, на котором молодые люди в основном голосовали за то, чтобы Великобритания осталась в ЕС, — но из-за голосов более зрелых граждан страна из него вышла. Нечто похожее произошло в Австрии и Швейцарии, где референдумы за отмену обязательного призыва провалились как раз в силу непримиримой позиции старшего поколения.

Существует и другая, более общая критика прямой демократии. Слишком частые референдумы, скорее всего, ведут к заметному снижению качества демократии как таковой. Люди перестают ходить на выборы и вообще теряют интерес к политике.

А ДИКТАТОРАМ-ТО ЗАЧЕМ РЕФЕРЕНДУМЫ, ЕСЛИ ПРИ ВСЕХ НЕДОСТАТКАХ ЭТО ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ?

Они проводят не референдумы, а референдумы в кавычках, то есть плебисциты. Хотя тому, что будет происходить на оккупированных территориях в украинских областях, российские власти не пытаются придать хоть какой-то статус легитимности. 

“Референдумы” там будут отличаться даже от большинства авторитарных плебисцитов: они проводятся на территории другого государства, в нарушение всех мыслимых норм международного права. И прежде всего — принципа суверенитета (невмешательства во внутренние дела другой страны), который так дорог Путину. Впрочем, таким же образом, через “референдум”, Россия аннексировала Крым.

Большинство стран мира считает результаты референдума незаконными, а сам полуостров — оккупированной территорией Украины (подробнее голосование в Крыму мы разбирали в этом выпуске “Сигнала”).

Для авторитарных режимов, которые пытаются сохранить декоративность работающих институтов, плебисциты — это еще один репрессивный инструмент, при помощи которого автократы предотвращают внутриэлитную борьбу и потенциальный “дворцовый переворот”, а также деморализуют и/или разобщают оппозицию.

Диктаторы очень любят плебисциты: их проводили Наполеон Бонапарт, его племянник Наполеон III, Адольф Гитлер, Бенито Мусоллини, Башар Асад, аятолла Хомейни, Нурсултан Назарбаев. Статистика показывает закономерность: каждый четвертый автократ хоть раз да проведет какой-нибудь плебисцит.

Как правило, они одерживают на “референдумах” головокружительные победы. Как подсчитал швейцарский Центр исследований прямой демократии, на 876 плебисцитах, которые проводились с 1945 по 2005 год, автократы и диктаторы получали в среднем 70% поддержки при явке в 77,3%. В достижении таких результатов обычно помогают массированная пропаганда, цензура, а также разнообразные манипуляции и подтасовки в ходе голосования и при подведении итогов. 

Вопреки расхожему мнению, диктаторы и автократы инициируют “референдумы” вовсе не для того, чтобы сделать режим немного демократичнее или чтобы консолидировать население вокруг политического лидера. Недавние исследования переворачивают это представление: плебисциты нужны прежде всего для борьбы с оппозицией и инакомыслием. 

Аргумент простой: “всенародная поддержка” на “референдуме” сильно деморализует оппозицию. Она снижает готовность к протестам. А главное, убеждает противников власти в том, что они в меньшинстве и ничего не могут сделать. Чаще всего результаты становятся поводом еще сильнее закрутить гайки.

Предыдущее поколение политологов полагало, что плебисцит дает автократам легитимность. Кажется, с этим можно согласиться только в том случае, если под легитимностью мы понимаем отсутствие какой бы то ни было организованной оппозиции. Политологи (в особенности российские) вообще часто утверждают, что плебисциты создают иллюзию “демократичности” и “единения”. При этом в последние годы исследователи все чаще выдвигают предположение, что любые электоральные процессы в автократиях, будь то выборы или “референдумы”, скорее снижают накопившееся недовольство властью, чем консолидируют население вокруг авторитарного лидера.

Если они и влияют на политическую конкуренцию — то только на внутриэлитную. В демократиях главы государств обретают политический вес, заручившись поддержкой на выборах. В автократиях их больше интересует укрепление консенсуса в элите, на которую и опирается режим. Победы на “референдумах” должны впечатлить не всех граждан, а прежде всего элиту. И тем самым закрепить статус-кво, помочь продавить меры, которые элите не нравятся, и снизить внутриэлитные трения. 

На плебисциты предпочитают опираться режимы с высокой внутриэлитной конкуренцией. В персоналистских автократиях, подобных путинской России, “референдумы” проводят, когда автократ чувствует, что стабильность режима начинает пошатываться. 

Конечно, для тех же выборов в автократиях важна хотя бы какая-то иллюзия конкуренции — и поэтому, помимо “системной” оппозиции и спойлеров, на них иногда допускаются независимые кандидаты. На “референдуме” такой проблемы нет. Он нужен как раз для того, чтобы отобрать у оппонентов голос.

Политический обозреватель “Медузы” Андрей Перцев в комментарии “Сигналу” пытается реконструировать логику авторитарного лидера изнутри — и приводит несколько версий, почему Путин все-таки решил провести “референдумы”.

Во-первых, это попытка легитимировать мобилизацию, без которой победить в войне с Украиной невозможно (впрочем, далеко не факт, что и с мобилизацией получится).

Во-вторых, после успешного наступления ВСУ в Харьковской области некоторые представители российской власти (в том числе в администрации президента) обеспокоились, что украинская армия вскоре вернет под контроль и другие захваченные территории, а киевская власть накажет пророссийски настроенных граждан. Тогда в их глазах будет казаться, что Кремль “их кинул”. А это нарушает “пацанскую логику”. Как принималось решение о референдумах, подробнее читайте в этом тексте. 

Более того, как предполагает Перцев, во время саммита ШОС 15 — 16 сентября Путин убедился, что не может рассчитывать на поддержку лидеров Турции и Китая — по слухам, они сказали ему заканчивать войну как можно скорее. Возможно, президент России “просто психанул”, что его не понимают, казалось бы, самые надежные союзники — поэтому принял решение и о мобилизации, и о референдумах. 

Рассуждая, почему Путин не может просто “оттяпать” часть украинских земель, Перцев подчеркивает, что президенту России по каким-то не до конца ясным и, вероятно, не вполне рациональным причинам действительно важно создавать видимость народного волеизъявления. Он хочет верить в поддержку народа, которая легко выражается в цифрах. 

“Я уверен, что он не отдает себе отчета в том, что это все липа. Он же верит и в волонтеров [главы внутриполитического блока Администрации президента Сергея] Кириенко, и в то, что конкурс „Лидеры России“ — настоящий. Это глупо, но он в это верит, ему все это нравится. Путин очень плохо понимает, что все сконструировано для него”, — утверждает Перцев (про то, как Кириенко превратил всю внутреннюю политику России в спектаклю для единственного зрителя, можно послушать в этом выпуске подкаста “Что случилось”). 

Перцев предполагает, что в самопровозглашенных ЛНР и ДНР “одобрит” присоединение к России вплоть до 80% проголосовавших на “референдумах”. Сколько жителей реально хотят, чтобы РФ аннексировала их землю, — неизвестно (к середине февраля менее четверти населения ЛНР и ДНР имели российские паспорта). В Херсонской, Запорожской и в оккупированной части Николаевской области, по словам Перцева, результаты будут, скорее всего, чуть-чуть пониже — около 75%. 

Но совершенно неважно, какие результаты “референдумов” в итоге нарисуют российские власти — важно, что это голосование абсолютно незаконно. А Кремлем движет та же самая мотивация, что и при проведении голосования о поправках в Конституцию, и вообще при любых авторитарных плебисцитах — ему нужно создать видимость всенародной поддержки. Прежде всего для того, чтобы противники войны и аннексии украинских территорий в российской элите убедились, что идут против народной воли.

Неожиданное открытие, которое мы сделали, пока писали это письмо

В 2009 году в Новой Зеландии прошел референдум, на котором жители страны определялись — можно ли пороть детей. 87,4% граждан при явке в 56,1% высказались против такого вида наказания для ребенка. Результаты референдума никак не отразились на законах Новой Зеландии.