Прививка от коррупции. Поможет ли Украине грузинский опыт?

Как стало известно, это обсуждалось во время саммита ЕС, который состоялся в Киеве на прошлой неделе. Идея заключается в том, чтобы доплачивать госслужащим, ответственным за реформы, определенные суммы (в дополнение к их основному окладу). В теории это должно способствовать предотвращению коррупции или, по крайней мере, ее уменьшению. Хотя опыт Грузии, власти которой некоторое время получали вторые зарплаты, свидетельствует, что особо рассчитывать на такого рода “прививки от коррупции” не стоит.

Схема финансирования может быть согласована до конца года. По данным “Европейской правды”, один из вариантов — адресное финансирование (будут отобраны 500—600 “ключевых реформаторов”, которые получат доплату). Другой — финансирование конкретных украинских структур (например, новой полицейской службы).

Украине при этом придется принять поправки в законодательство. Кроме того, как отмечается, она должна будет обеспечить реформирование тех структур, которые будут получать внешнее финансирование.

“Сейчас люди (ключевые сотрудники госструктур), которые оперируют многомиллионными бюджетными суммами, получают зарплату 200—300 евро. Это серьезная опасность, в том числе в вопросе предотвращения коррупции”, — заявил, комментируя инициативу, представитель Еврокомиссии.

Как это хотят сделать на Украине?

Идея доплачивать украинским чиновникам не нова. Несколько недель назад с ней выступила администрация президента Украины. Ее представитель сообщил, что обсуждается создание специального фонда при поддержке ЕС, из которого “команды реформаторов” будут получать доплаты. Назывались и примерные сроки создания фонда — 6—8 месяцев.

По данным “Деловой столицы”, на доплаты могут рассчитывать более полутора тысяч управленцев из 19 министерств, 17 агентств, 29 служб и прочих структур. Ориентировочные расходы, по оценке источника, составят около 38 млн евро в год.

Представители украинской власти, судя по их заявлениям, считают вопрос внешнего финансирования весьма актуальным. В последнее время они не раз жаловались, что получают недостаточно. Жалобы поступали от заместителя генпрокурора и главы Нацбанка, повышения зарплат требовали в Министерстве АПК, поднимали эту тему и в Министерстве инфраструктуры. Хотя формально зарплата, к примеру, заместителя генпрокурора 6 тысяч гривен существенно выше средней по стране, которая составляет около 3,5 тысячи.

Сами по себе повышенные зарплаты, естественно, не гарантируют того, что коррупции не будет. Хотя бы потому, что со взятками, потенциально доступными чиновникам, по масштабам все равно сравниться не смогут (тот же заместитель генпрокурора Украины рассказывал, что ему предлагали неофициальное “содержание” в размере $10 млн в месяц).

Но дело не только в этом. В условиях олигархической системы, сложившейся на Украине, источник коррупции — не только и не столько ситуативный подкуп чиновников, сколько, например, расстановка близких олигархам людей на должности в государственных структурах (в том числе в госкомпаниях). Стоит упомянуть и Верховную раду, где давно уже сформировались группы влияния, близкие к представителям крупного бизнеса.

“В Украине просто вопиющее слияние бизнеса и государства. Чиновники и парламентарии владеют бизнесами, и это считается нормальным. Люди идут в систему власти для того, чтобы продвигать свой бизнес, — отмечала региональный координатор международной организации Transparency International в странах СНГ Светлана Савицкая. — В Украине высокий уровень терпимости граждан по отношению к коррумпированности власти. Обычные люди считают нормальным, когда чиновник и бизнесмен — это одно и то же лицо”.

Это было сказано в конце 2013 года, еще до смены власти на Украине. Лозунги о борьбе с олигархами с тех пор можно было слышать неоднократно. Однако это не помешало одному из них, Игорю Коломойскому, возглавить Днепропетровскую область, а другому — занять президентский пост (обещанная Петром Порошенко продажа собственного бизнеса не завершена до сих пор).

Как это было сделано в Грузии?

За повышение зарплат госслужащим на Украине выступал среди прочих бывший президент Грузии Михаил Саакашвили, ныне советник Петра Порошенко. В пример он привел опыт своей родины, где после “революции роз” были повышены зарплаты министрам, полицейским и другим работникам госаппарата. “Мы платили своим министрам по несколько тысяч [долларов] — это были дикие деньги по тем временам, — вспоминал он. — Потом пригласили очень много грузин из-за границы, и мы платили отдельно, мы создали фонд, где мы платили по 10—15—20 тысяч долларов, и я думаю, что это было правильно”.

Фонд, о котором идет речь, появился в 2004 году, вскоре после того, как Саакашвили и его команда пришли к власти. Финансирование обеспечили ООН (по программе развития UNDP), институт “Открытое общество” Джорджа Сороса и Шведское агентство международного сотрудничества в области развития (SIDA).

Вторые зарплаты за счет фонда решили выплачивать примерно пяти тысячам госслужащих, включая высших должностных лиц. Изначально президенту, премьер-министру, спикеру парламента и главе Верховного суда назначили надбавки $1,5 тысячи. Главе президентской администрации, секретарю Совета безопасности и генеральному прокурору — по 1,2 тысячи. Сотрудникам дорожной полиции — по 150 долларов (впоследствии, как отмечал Саакашвили, их официальная зарплата выросла до $1—2 тысяч).

Позднее, правда, грузинский олигарх Бидзина Иванишвили (который в 2012 году выступил против Саакашвили и способствовал отстранению от власти его команды) утверждал, что повышенные зарплаты после “революции роз” выплачивались главным образом за его счет. Реальный вклад Сороса он назвал “незначительным”. Выплаты, как рассказал Иванишвили, осуществлялись в течение двух с половиной лет.

Как средство борьбы с коррупцией (по заявлению Саакашвили, у чиновников, получающих высокие зарплаты, “появится стимул не красть”) это в сочетании с показательными арестами тех, кто попадался на злоупотреблениях, принесло результаты. Уровень коррупции в стране уменьшился. В 2003 году (год “революции роз”) в рейтинге восприятия коррупции, ежегодно составляемом Transparency International, Грузия находилась почти в самом низу (127-е место из 133). К 2008 году (начало второго президентского срока Саакашвили) поднялась в первую половину списка (68-е место из 180). А к 2012 году заняла 51-е место из 176, опередив почти все страны бывшего СССР.

Однако параллельно с достижениями в борьбе с коррупцией на низшем и среднем уровнях (один из примеров — грузинская полиция) появлялись свидетельства того, что на высшем уровне коррупция осталась. И что высокие зарплаты ей не мешают.

Так называемую “элитную коррупцию” упоминал Госдепартамент США в своих отчетах о правах человека в Грузии. На ее существование в начале 2008 года (после избрания Саакашвили на второй срок) указывал и грузинский омбудсмен в открытом письме президенту, отмечая, что во власти образовался круг “новых воров”, людей, “которым все разрешено”.

“Да, патруль на улице взятки не возьмет: могут посадить на несколько лет. А вот дружок Михаила Саакашвили купит за лари на сомнительном аукционе шикарный участок земли, и ничего ему не будет, — писало в 2010 году одно из грузинских изданий. — Только лояльные к нему [президенту] люди, готовые поделиться прибылью на политические нужды главы государства, могут бесстрашно вести свой бизнес”.

Критики отмечали, что коррупция в стране видоизменилась, легальные инструменты стали использоваться для поборов и вымогательства. Одним из таких инструментов называли процессуальные соглашения, которые широко применялись в период правления команды Саакашвили. Соглашения подразумевали, что человек, обвиняемый в том или ином правонарушении, может пойти на сделку со следствием ради смягчения наказания — признав вину и, как правило, заплатив определенную сумму в виде штрафа. По информации на 2010 год, содержавшейся в отчете комиссара Совета Европы по правам человека, сделками завершились около 80% разбирательств по уголовным делам, при этом в абсолютном большинстве случаев, согласно источнику, они сопровождались штрафами. Суммы, собираемые таким образом, исчислялись десятками миллионов долларов в год (правозащитники при этом указывали на непрозрачность их учета).

Такая практика, как отмечал уже после смены власти в Грузии новый генпрокурор Арчил Кбилашвили, способствовала девальвации судебной системы. Люди все меньше рассчитывали на оправдание в рамках обычного судебного производства и все больше полагались на сделки. Аналогичным образом вели себя и представлявшие их юристы.

“Адвокаты перестали быть адвокатами, они лишь торговались по поводу запрашиваемой прокурорами суммы, — констатировал Кбилашвили. — Это было официально, тут мы не говорим о коррупции. Но парадокс: если адвокатура теряет свою функцию, то прокуратура тоже теряет свою функцию, и зачем прикладывать усилия, зачем обосновывать обвинения, ведь все и так пройдет, как они хотят, и суд просто ставит печать”.

Получила распространение и практика “дарения” бизнес-активов государству (таким образом, к примеру, вскоре после “революции роз” племянник бывшего президента Эдуарда Шеварднадзе расстался со своей недвижимостью в престижном районе Тбилиси — 16-этажным зданием стоимостью несколько миллионов долларов; прокуратура оценила этот шаг, заявив, что дарителя не будут преследовать за “нарушения в финансовой деятельности”). По некоторым данным, за год, прошедший после “Революции роз”, число актов дарения в стране увеличилось вдвое.

Противники Саакашвили неоднократно обвиняли его и его окружение в вымогательстве. “Вы слышали такой термин — “ночной нотариус”? Вас вызывают в 12 часов ночи к министру внутренних дел и говорят, что бизнес надо передать, иначе будут проблемы; вы говорите, мол, надо подумать, а вам: “Не надо думать, вот нотариус, подписывайте”. Так было при Саакашвили”, — утверждал бывший министр госбезопасности Игорь Гиоргадзе. “Например, был задержан директор рынка в Гори. К нему в камеру позже приходил нотариус, и там он подписал дарственную, — рассказывал лидер партии “Свободная Грузия” Каха Кукава. — На второй день его выпустили. Формально это не связано, но мы же все понимаем, что произошло”.

После смены руководства Грузии в прокуратуре был создан отдельный департамент по расследованию злоупотреблений, в которых обвиняли прежнюю власть (в том числе в связи с изъятием имущества). Среди тех, кто выдвинул претензии окружению Саакашвили, оказался, в частности, бизнесмен Заза Сиоридзе, заявивший, что его подвергли преследованиям за отказ отдать акции региональной телекомпании “Гурия” (вину за это он возложил на бывшего министра регионального развития Рамаза Николаишвили и министра юстиции Зураба Адеишвили). К числу пострадавших от прежней власти отнес себя и предприниматель Бесо Хардзиани — бывший совладелец развлекательного комплекса “Черепашье озеро” в Тбилиси. В 2011 году он был осужден по обвинению в распространении наркотиков, его доля в комплексе была переоформлена на офшорную компанию (сам предприниматель заявлял, что наркотики ему подбросили, а дело сфабриковали с целью отобрать его акции в интересах представителей тогдашней правящей партии Единое национальное движение).

В 2014 году по обвинениям в злоупотреблениях (в том числе — растрате бюджетных средств на предвыборную кампанию) в Грузии осудили бывшего главу правительства Вано Мерабишвили. Был арестован бывший мэр Тбилиси Гиги Угулава (его подозревают в отмывании денег). Под следствием — по нескольким уголовным делам — оказался и Михаил Саакашвили. Последнего, помимо прочего, обвинили в растрате миллионов лари из бюджета на личные цели (поездки на курорты, обучение детей за рубежом, визиты в косметические клиники и так далее).

Претензии к Саакашвили и его команде, конечно, стоит рассматривать с долей скептицизма — значительная их часть исходит от его политических оппонентов или же людей, которые сами подозревались в различных злоупотреблениях. Но на коррупцию, существовавшую при прежней грузинской власти, указывали не только они. В числе критиков оказался и сам Джордж Сорос, когда-то частично эту власть финансировавший.

В конце 2014 года Сорос, как писали грузинские СМИ, признал, что в стране существовала практика задержания бизнесменов и их последующего освобождения за деньги (полученные средства, как отмечалось, шли в неофициальный фонд “для приобретения оружия из-за риска нападения со стороны России”, впрочем, сам этот фонд позднее, по словам Сороса, стал источником коррупции). “Саакашвили был революционным лидером, который сначала искоренил коррупцию, — писал он в статье, опубликованной в начале 2015 года в New York Times, — но в конечном счете превратил ее в государственную монополию”. Постреволюционная Украина, как надеется финансист, сможет справиться лучше.

Михаил ТИЩЕНКО