План Маршалла от Фонда Маршалла. Во что хотят превратить Украину после войны

Символично, что соответствующие предложения были разработаны исследовательской организацией Немецкий фонд Маршалла США (GMF) со штаб-квартирой в Вашингтоне. Документ называется “Проектирование восстановления Украины в духе плана Маршалла”. Это отсылка к событиям 75-летней давности, когда госсекретарь США Джордж Маршалл изложил план, который объединял помощь опустошенным войной европейским странам с целью создания альянса против советской экспансии.

Впервые с 1947 г. на европейском континенте появилась потребность в проекте послевоенного восстановления такого масштаба — и это построение свободной, демократической и модернизированной Украины, считают авторы  рекомендаций, которые можно считать фреймворком “плана Маршалла для Украины”. Они аргументируют актуальность проблемы тем, что с июля, когда Киев представил в Лугано Национальный план восстановления, западные партнеры еще не согласились его поддержать.

“Документ является попыткой GMF помочь восполнить этот пробел и стимулировать дискуссию по поводу весомого западного плана восстановления Украины. Это не полный проект таких усилий, а структурированная коллекция рекомендаций для правительств-доноров и международных учреждений. Он ограничивается проблемами разработки и внедрения такого плана и не комментирует Национальный план восстановления Украины”, — отмечают авторы рекомендаций и обещают продолжать работать над темой.

Важно, что на октябрь в Берлине планируется Международная конференция по реконструкции Украины, во время которой, вероятно, будут учтены предложения GMF. Поэтому нам стоит ознакомиться с самыми важными из них.

От G7 до ЕС

Итак, документ GMF охватывает управленческо-политические, финансовые и правовые вопросы. Мы уделим внимание пунктам, касающимся экономики, но сначала очертим предлагаемую авторами организационную рамку процесса восстановления Украины.

• Стратегия помощи должна координироваться на созданной для этого международной платформе RecoverUkraine. А вот учреждать отдельное агентство по оказанию помощи Украине (по аналогии с оригинальным Планом Маршалла) в современных условиях нецелесообразно, “учитывая наличие многочисленных опытных банков развития, ограниченные средства и конкуренцию доноров”. Следует отметить, что в известном плане профессора экономики Университета Калифорния — Беркли Барри Эйхенгрина, напротив, предполагается создание автономного агентства, подотчетного странам-донорам.

• Главную роль в организации платформы RecoverUkraine должна сыграть Большая семерка (G7), у которой есть политическая воля договориться об архитектуре восстановления Украины. Для привлечения капитала и осуществления надзора могут использоваться международные финансовые организации. Такая открытая система может “позволить странам-донорам применять индивидуальные подходы”. Платформу RecoverUkraine должен возглавлять координатор по восстановлению, назначенный G7 и Украиной. И сначала это должен быть “американец с мировым авторитетом” и большими полномочиями, который сможет использовать силу США, чтобы гарантировать создание глобального альянса восстановления (включая Китай). Он будет заботиться о поступлении и распределении помощи из разных источников и надзирать за этим процессом. Координатор по восстановлению создаст рабочую группу в составе представителей международных финансовых организаций (МФО), Украины, стран-доноров, а также официальных лиц ЕС. Принимать и возглавить эту группу должен Евросоюз, политическая и финансовая роль которого в процессе восстановления Украины со временем усилится.

• RecoverUkraine будет базироваться на принципе партнерства, когда Украина берет на себя ответственность и определяет приоритеты, а доноры выставляют условия. ”Архитектура платформы RecoverUkraine должна быть согласована с Национальным планом восстановления, определяющим приоритеты и направление евроинтегрированной модернизации страны”.

Четыре стадии восстановления

В отличие от обстоятельств принятия оригинального Плана Маршалла, неопределенность со сроками и исходом продолжающейся войны значительно усложняет экономическое планирование, ставит под сомнение долгосрочные проекты и отпугивает инвесторов. Со всеми этими оговорками эксперты GMF предлагают разбить процесс восстановления Украины на четыре этапа:

1. Срочная помощь (Relief). Экстренная гуманитарная помощь военного времени и восстановление критической инфраструктуры.

2. Реконструкция (Reconstruction). Поощрение рыночных механизмов в процессе распределения средств, фундаментальные инвестиции в инфраструктуру, в том числе социальную.

3. Модернизация (Modernization). Внедрение структурных изменений в экономике, улучшение технологий и привлечение прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Диджитализация, экологичность, демократичность и ориентация на членство в Евросоюзе.

4. Присоединение (Accession). Усиление инвестиций, направленных на вступление Украины в ЕС, переход к климатической нейтральности.

Аналитики не дают четких прогнозов относительно продолжительности каждой из стадий. Однако проливают свет на особенности их финансирования. Срочную помощь Украине можно оказывать из западных фондов, предназначенных для чрезвычайных ситуаций. А для реконструкции и модернизации понадобятся специальные программы международных финансовых организаций. Со временем все большее финансирования будет предоставлять Евросоюз. Предполагается, что на разных стадиях восстановления нашей страны существенно изменится географическая структура финансовой помощи. “Вполне вероятно, международные усилия не от ЕС будут преобладать в начале, потому что заинтересованность международного сообщества в помощи Украине со временем уменьшится, в то время как приверженность ЕС возрастет, потому что присоединение страны станет более реалистичным”, — считают в GMF. При этом можно будет совмещать прямые бюджетные гранты ЕС, кредиты, гранты и гарантии государств-членов.

Гранты, кредиты, инвестиции

В документе GMF подробно выписаны предложения по финансированию украинского восстановления. Очертим основные.

• Международному валютному фонду (МВФ) до конца года следует предоставить Украине кредит, о котором просил НБУ ($15-20 млрд) для стабилизации финансовой ситуации. А ЕС как сторона, стратегически заинтересованная в жизнеспособном украинском правительстве, должен уменьшить риск фонда, предоставив ему гарантии относительно значительной части займа.

• Большую часть дефицита государственного бюджета Украины должны покрыть страны-доноры и международные финансовые учреждения в течение 12-18 месяцев. Ведь при условии продолжения войны краткосрочные потребности Украины в макрофинансовой помощи составляют по меньшей мере $60 млрд в год. Это исходя из бюджетного дефицита $5-6 млрд в месяц, ограниченного выпуска облигаций внутреннего госзайма (ОВГЗ), сокращения золотовалютных резервов и прекращения прямого финансирования правительства центробанком.

• Объемы необходимых инвестиций в Украину невозможно оценить до завершения войны. Но Национальный план восстановления на $750 млрд в целом правильно избегает ошибочных надежд, указывая, что значительная часть средств будет поступать из глобальных частных и внутренних источников.

• Украине нужны прежде всего гранты — быстродоступные средства, которые можно использовать по своему усмотрению и не возвращать. “Восстановление базовой инфраструктуры, большая часть которой финансируется украинскими налогоплательщиками, требует финансирования на основе грантов и не может полагаться только на кредитование на коммерческих или даже на льготных условиях, которые выставляют МФО”, — указывают аналитики Немецкого фонда Маршалла. В этом году отношение долга к ВВП существенно возрастет и будет обременять экономику. А контролировать его нужно, в том числе, и для того, чтобы Украина соответствовала фискальным правилам Экономического и валютного союза ЕС.Отметим, что в конкурирующем и более известном у нас плане восстановления Macroeconomic Policies for Wartime Ukraine, изданном в CEPR и написанном экспертами мирового уровня в соавторстве с украинскими экономистами, также отмечается важность грантов, но акцент делается на разных способах привлечения денег через государственные облигации.

• Западные правительства должны предоставить расширенные гарантии на частные инвестиции в Украину. “Это “страхование от войны” должно покрывать риски частных субъектов, связанные с возможным уничтожением реконструированных активов и причинения вреда персоналу Россией”, — говорится в документе. В частности, это может быть страхование политических рисков либо улучшение условий кредитования от МФО или национальных агентств по продвижению экспорта.

Российские деньги

По крайней мере, часть восстановления Украины должна профинансировать Россия, которая развязала захватническую войну. Проблема в том, что в текущих условиях нет четкого пути для обеспечения репараций, согласно международному праву. Поэтому западные правительства прибегают к другим вариантам, включая арест активов российского центрального банка на сумму более $300 млрд и $30 млрд частных российских активов, которые они заморозили. И хотя частные активы трудно отследить и отобрать из-за надежной защиты права собственности во многих странах, а конфискация денег государства-агрессора может подорвать роль евро и доллара в мировой финансовой системе, альтернативы еще хуже — безнаказанность России, обращение к западным налогоплательщикам с просьбой еще больше поучаствовать в восстановлении Украины или уменьшение масштабов помощи пострадавшей стране. “Правительства G7 должны заверить другие страны, что их резервы остаются в безопасности, текущие обстоятельства уникальны и изъятие российских резервов вряд ли повторится в будущем”, — считают в GMF. Следовательно, арестованные активы российского центробанка могут стать частичным источником финансирования для Украины только в долгосрочной перспективе, например, если РФ согласится внести вклад в восстановление Украины в обмен на высвобождение замороженных средств или их удастся конфисковать. Но если этого не произойдет, Запад должен навсегда заморозить активы агрессора.

Есть ли основание для прыжка?

Наиболее полно в “Проектировании восстановления Украины в духе плана Маршалла” обозначены финансовые и организационные вопросы. Правильный акцент сделан на приоретизации грантов. К сожалению, есть сомнения в реалистичности предложений. Ведь даже призыв к донорам и МФО по поводу покрытия дефицита бюджета Украины кажется слишком оптимистичным. Напомним, речь идет о нескольких десятках миллиардов долларов в год. Впрочем, даже на полях форума Yalta European Strategy (YES) в Киеве царила менее обнадеживающая атмосфера. “Собеседники из правительства и ОП рассчитывают, что в следующем году Украина получит $35-40 млрд, из которых половину предоставят американцы, около трети — Европа, а остальные будут закрыты за счет МВФ. Иностранные участники далеко менее оптимистичны. Их настроение, скорее, свидетельствует: правительства на последнем дыхании заканчивают этот год, отыскивая ресурсы для Украины. А что будет в 2023-м — большой вопрос, который политики не спешат поднимать на фоне рекордной инфляции и растущих счетов за свет и тепло”, — поделился мнением с YES главный редактор Forbes Ukraine Борис Давыденко.

Стратегическое решение GMF на интеграцию в свои предложения Плана восстановления Украины, представленного в Лугано, одновременно является позитивом и негативом. С одной стороны, это открывает возможности для согласованных действий стейкхолдеров с наиболее полным учетом заявленных украинских интересов. С другой — автоматически учитывает и все недостатки украинского плана, о которых мы писали в отдельной статье. Напомним, что план правительства не заточен на стимулирование технологических производств с высокой добавленной стоимостью, не говоря уже о создании новых отраслей.

И действительно, эксперты GMF очень туманно представляют будущее украинской экономики с точки зрения ее структуры. Они просто выдвигают общие тезисы, что переход на регуляторные и правовые стандарты ЕС автоматически приведет к увеличению иностранных инвестиций в Украину и усилит ее экспортный потенциал. Но при этом предполагается, что “подготовка экономики Украины к совместимости и конкурентоспособности на внутреннем рынке ЕС, скорее всего, приведет к тому, что значительные части ее поврежденной энергоемкой тяжелой промышленности не восстановятся”. То есть речь идет о потере сектора, который на этапе экономического развития должен генерировать добавленную стоимость и обеспечивать технологический экспорт. А уже это ставит под вопрос будущую конкурентоспособность Украины на европейских и в целом мировых рынках. Вместо того чтобы по примеру “тигров” делать ставку на промышленность и экспорт технологичных товаров, аналитики видят “скачок [Украины] в лучшее будущее” прежде всего за счет диджитализации, декарбонизации и модернизации инфраструктуры. По крайней мере, в отличие от вопросов финансирования и организации процесса восстановления, они не дают конкретики относительно перспективной экономической политики, обеспечивающей успех Украины. Впрочем, Немецкий фонд Маршалла США обещает в последующие месяцы выпустить расширенную публикацию по этой теме. Ждем.