Партія проти регіонів. “Донецька” влада посилює централізацію

Перебуваючи і в опозиції, і у владі, ПР постійно експлуатувала тему розширення прав регіонів, перерозподілу організаційно-роз­порядчих та фінансових компетенцій на користь органів місцевого самоврядування. 2007 року в ході виборчої кампанії вона обіцяла “максимальну передачу владних та фінансових повноважень місцевим органам влади для втілення регіональних і локальних стратегій розвитку”. У виборчій програмі кандидата у президенти Віктора Януковича знову було обіцяно розширення прав місцевих рад, максимальне усунення бюрократичного апарату від вирішення питань розвитку територіальних громад, “децентралізацію влади та реформування міжбюджетних відносин на користь місцевого самоврядування”. На парламентських виборах 2012 року вже правляча Партія регіонів зобов’язувалася “розширити повноваження органів місцевого самоврядування” й передати 60% “зведеного державного бюджету” в розпорядження місцевих рад. Але, маючи вже майже чотири роки абсолютну владу в державі — посаду президента, більшість у парламенті, однопартійний уряд, — на ділі ПР та Віктор Янукович і надалі розбудовують жорстко централізовану систему влади, обмежують організаційні та фінансові компетенції органів місцевого самоврядування, посилюють залежність територіальних громад від держави й навіть позбавляють громадян дедалі більшої кількості останніх конституційного права обирати органи місцевого самоврядування.

Навіщо вам право вибору?

Найбільші “успіхи” команди Януковича в розширенні прав місцевого самоврядування пов’я­за­ні з ліквідацією виборних процедур у територіальних громадах і, як наслідок, заміною підконтрольної їм влади підзвітною виключно президенту та правлячій партії. Виявилося, що позбавити права на самоврядування можна навіть не вносячи змін до Конституції. Достатньо “тушкувати” й “мотивувати” депутатів місцевих рад, які, своєю чергою, двома третинами голосів висловлять недовіру голові громади, а далі — справа техніки. Верховна Рада, більшість у якій контролює Партія регіонів, не голосує за проведення позачергових виборів міського голови або за внесення змін до держбюджету, пов’язаних із виділенням коштів на місцеві вибори. У підсумку містом керує, відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, секретар міськради (зазвичай він представляє Партію регіонів), якого ніхто з мешканців громади не обирав. Обов’язки міського голови він виконує нібито тимчасово, але ця “тимчасовість” подеколи триває роками.

На сьогодні непідконтрольні територіальним громадам орга­­ни місцевого самоврядування функціонують у столиці держави та у чотирьох обласних центрах. 2012 року Віктор Янукович фактично ліквідував інститут київського міського голови: реальна влада у столиці належить призначеному президентом керівникові КМДА Олександру Попову, формально виконувачем обо­в’яз­­ків мера є секретар “місь­к­ради-зом­бі” (повноваження якої завершилися три місяці тому) Галина Герега. 31 березня 2011 року у Чернівцях депутати міської ради проголосували за відставку Миколи Федорука. Минуло вже два з половиною роки, але виборів тамтешнього міського очільника досі не призначено — весь цей час його обов’язки виконує секретар міськради, який представляє фракцію ПР, Віталій Михайлішин. 24 квітня 2013 ро­ку у Черкасах було достроково припинено повноваження міського голови Сергія Одарича, що мав затяжний конфлікт із керівником тамтешньої ОДА Сергієм Тулубом. Знову ж таки, виконувачем обо­в’яз­ків мера став близь­­кий до Тулуба комуніст Віктор Білоусов. У Херсоні, де опозиція на останніх парламентських виборах перемогла за партійними списками, від грудня 2012 року повноваження міського голови виконує секретар міської ради, член ПР Зоя Бережна. Вибори, як і в попередніх випадках, відкладено на невизначену перспективу. Немає міського голо­­ви, обраного містянами й у Миколаєві. Від березня 2013-го його повноваження виконує секретар міськ­ради Володимир Коренюгін (ПР).

Таким чином, у всіх цих містах можна говорити про приховану ліквідацію місцевого самоврядування і встановлення не підконтрольного громаді правління центральних органів (через інститут президента або ж партійний диктат). Водночас висловити недовіру очільникам гро­­мад чи депутатському корпусу місцеві жителі не можуть: майже рік, як зусиллями регіоналів в Україні знищена правова база проведення місцевих референдумів, які активно застосовують у низці розвинених демократичних країн світу. Причина: прийнятий Верховною Радою 6 листопада 2012 року Закон “Про всеукраїнський референдум” скасував чинність закону про місцеві плебісцити, але не встановив нового порядку їх проведення.

На короткому повідку

Анонсована регіоналами реформа міжбюджетних відносин була однією з перших у біло-синіх. У квітні 2011 року тодішній перший заступник голови Партії регіонів, народний депутат України Володимир Рибак, перебуваючи в Івано-Франків­ську, навіть говорив у контексті згаданого нововведення таке: “…бюджетний федералізм буде в дії. Фінанси повинні бути в регіонах, а держава буде залишати собі гроші лише для державних функцій”. 8 липня 2010 року було прийнято нову редакцію Бюджетного кодексу України, розроблену урядом Азарова. На перший погляд, вона дещо оптимізувала дохідну частину місцевих кошторисів, насамперед що­до “першого кошика” доходів (тобто тих, що їх враховують, визначаючи міжбюджетний трансферт). Особливих змін, пов’яза­них із кошиком доходів, які не враховують під час визначення міжбюджетного трансферту, тоб­­то тих, які насамперед ідуть на розвиток громади, не відбулось (податок на нерухомість так і не запрацював у інтересах територіальних громад).

Як наслідок косметичних бюджетних змін, у структурі доходів місцевих бюджетів частка різних трансфертів із державного після реформи постійно зростає. Якщо 2009 року вона дорівнювала в них 46,7%, 2010-го — 49,1%, то у 2011-му (коли запрацював новий кодекс) уже 52,3%, у 2012-му — 53,6%. А що більший відсоток міжбюджетних трансфертів у місцевих бюджетах, то сильніша залежність місцевого самоврядування від органів державної влади (Мінфіну, Кабміну, Верховної Ради, президента). І мало коли цей вплив позбавлений чітко вираженого суб’єктив­ного підходу. Підтвердження тому — субвенції на соціально-економічний розвиток територій, які переважно йдуть у кілька регіонів базової електоральної підтримки ПР.

Та не лише збільшення концентрації фінансових ресурсів у центрі характеризує політику регіоналів. За роки правління ПР і президента Януковича уряд дедалі активніше покладав на органи місцевого самоврядування фінансування за рахунок їхніх власних доходів делегованих (державних) повноважень, що, до речі, прямо суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, яку ратифікувала Україна. Так, якщо частка власних доходів місцевих бюджетів у всіх витратах на виконання делегованих повноважень, становила у 2009 році 26,3%, то у 2011-му — 33,4%, а у 2012-му — 42,6%. Регіонали, які так багато говорили перед виборами про децентралізацію та поліпшення фінансового стану місцевого самоврядування, саме його примусили за рахунок громад покривати зменшення фінансування з Держбюджету.

Хлопчики для биття

Фракція Партії регіонів на парламентському рівні не ініціювала жодного законопроекту, яким було б урегульовано порядок виконання органами місцевого самоврядування делегованих (державних) повноважень. Зокрема в частині можливості відмови такого органу виконувати останні у випадку їх нефінансування чи недофінансування. Навпаки, саме за правління ПР і Віктора Януковича від 2011 року було введено режим суворого контролю органів місцевого самоврядування з боку державних адміністрацій під час виконання делегованих повноважень. Відповідний Порядок дозволяє керівникові місцевої державної адміністрації на власний розсуд проводити перевірки їхньої діяльності в частині виконання цих компетенцій: установлювати алгоритм перевірки, її час та періодичність тощо. Контроль за діяльністю органів самоврядування з боку держави за правління біло-синіх посилили в частині збільшення повноважень територіальних структур центральних органів виконавчої влади. Зокрема, від 2011 року Державна фінансова інспекція України (колишня КРУ) дістала право не тимчасово, а остаточно зупиняти бюджетні асигнування. 2011 року владні ініціативи, пов’язані з розширенням контролю екологічних, фінансових та податкових центральних органів виконавчої влади за діяльністю структур місцевого самоврядування, спричинили протест багатьох міських голів.

Однак цим справа не обме­жилась, і 2013-го Держказначейство взагалі почало масово блокувати рахунки органів місцевого самоврядування через дефіцит коштів, які здебільшого відбирали на потреби уряду. Більшої централізації бюджетних фінансів уявити важко, бо, щоб “розморозити” власні-таки кошти громад, окремим мерам доводилося “жити” в Києві замість вирішувати проблеми на місцях. Це питання було тимчасово знято. Однак різке загострення ситуації з державними фінансами, яке відбувається останнім часом унаслідок проштовхування кота в мішку — цьогорічного, не адекватного реаліям держбюджету (відбулося без будь-якого обговорення в останній день каденції попередньої, “покірної” Кабмінові й АП Верховної Ради), дає підстави вважати, що уряд Партії регіонів знову за рахунок місцевих громад вирішуватиме свої проблеми.

Таким чином, централізацію влади та послаблення самоврядних муніципальних інститутів в Україні під час правління біло-синіх треба сприймати як об’єктивне й неминуче явище, безвідносно до виборчої риторики. Причина його криється в тому, що за своєю політичною культурою команда Януковича, середовище Партії регіонів — це люди авторитарних звичок, які не володіють іншим інструментом утримання влади, окрім адміністративних, командних, примусових. Саме тому в питанні відносин центру й регіонів у ПР немає альтернативного шляху: так чи так вона йтиме проти інтересів місцевих громад.

Андрій ДУДА