Особый порядок законотворчества

В минувшую пятницу Верховная Рада наконец-то рассмотрела два так называемых “донбасских” законопроекта. 

Закон о “О создании необходимых условий для мирного урегулирования ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей” был одобрен в целом. Проект “Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей” — принят за основу. 

Вопреки заявлениям сторонников данных законотворческих инициатив, никаких новых подходов, направленных на деоккупацию ОРДЛО, документы не содержали. Проект “Об особенностях государственной политики…” за глаза пафосно называли “законом о реинтеграции”, но, по большому счету, о реинтеграции там речь и не шла. О “стратегии освобождения” — тоже.

Инициатор процесса — президент — преследовал иные цели, преимущественно тактические. 

Бэкграунд

В Совете нацбезопасности и обороны достаточно давно трудились над документом, уточняющим характер военной операции на востоке страны, оптимизирующим порядок руководства силовиками на Донбассе и корректирующим систему управления освобожденными территориями. Летом был подготовлен соответствующий законопроект, который предстояло утвердить на заседании Совбеза и принять до завершения шестой парламентской сессии. Однако в первой половине июля рассмотрение вопроса перенесли на неопределенный срок. Глава СНБОУ Петр Порошенко без должного внимания отнесся к инициативам секретаря СНБОУ Александра Турчинова. 

Почему? Ведь принятие подобного документа отвечало интересам гаранта и главковерха сразу по нескольким причинам. В частности, окончательно снимался вопрос о правомочности применения Вооруженных сил внутри страны в условиях отсутствия военного положения. А кроме того создавал дополнительные рычаги влияния на местную власть. 

Но Порошенко не дал “зеленый свет” законопроекту, получившему название “Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей”. Причин, по словам людей сведущих, было три. 

Первая: Александр Валентинович излишне рьяно пиарил свое детище, а Петр Алексеевич необыкновенно чуток к подобным вещам. Глава государства даже поспешил объявить, что Турчинов готовил проект по его поручению, но сам документ все равно “поставил на паузу”. 

Вторая: не было твердой уверенности, что проект поддержит “братская фракция” Народного фронта. И не только потому, что подготовка документа припала на период очередного обострения отношений между “фронтовиками” и БПП в связи с историей о снятии неприкосновенности с ряда депутатов. Но и потому, что законопроект предполагал: управление силовиками, задействованными в операции на востоке, перейдет от Антитеррористического центра к Объединенному оперативному штабу ВСУ. Министр внутренних дел Аваков полагал, что после этого он может утратить контроль над подразделениями МВД и НГУ на Востоке. 

Третья: законодательное новшество без восторга приняли “наши западные партнеры”. В проекте их смущало соседство терминов “агрессия” и “оккупация” с топонимом “Россия”. В Вашингтоне и, особенно, Берлине полагали, что признание очевидного вызовет резкую реакцию России и усложнит и без того непростой переговорный процесс о судьбе Донбасса. 

Ренессанс 

Но уже в сентябре появилась информация: законотворческое детище Турчинова все же доберется до парламента. У продолжения истории были и повод, и причина. Повод — разговоры о будущей миротворческой миссии. Причина — истекал срок действия пресловутого закона об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО. Он служил краеугольным камнем минских соглашений. Которые, в свою очередь, создавали формальный юридический повод для применения западных санкций против России. То, что закон “об особом статусе” так и не обрел юридической силы; что минские договоренности не исполняются, а часть их положений безнадежно устарела, — никого не интересовало. Это — часть игры, правила которой мы обязались выполнять. США и ФРГ нам об этом напомнили. 17 сентября 2017-го де-юре условно существующий закон “об особом статусе” прекращал существовать и де-факто. И от Киева потребовали продлить срок его действия. А заодно якобы рекомендовали сослаться в законе на минские соглашения. 

Турчиновские наработки были извлечены из архивов, снабжены ремаркой о “создании условий для будущего развертывания в ОРДЛО миротворческой операции ООН” и “украшены” пролонгацией закона “об особом статусе”. После чего законопроект №7163 был внесен президентом в парламент. 

Друзья-конкуренты 

“Народный фронт”, как и ожидалось еще летом, законодательные инициативы воспринял без восторга. Во-первых, Аваков и Яценюк не упускают повода показать президенту зубы. Что является необходимой мерой в условиях начавшихся переговоров о возможном объединения НФ и БПП. А также продолжающегося спора о контроле над процессами и потоками. Во-вторых, “фронтовики” беспокоятся о сохранении репутации “партии войны” и безоговорочная поддержка излишне миротворческих президентских инициатив могла этой репутации повредить. 

Стоит ли удивляться, что спикер Парубий открыто выступал против упоминания “об особом статусе” в “законе о реинтеграции”? Что активисты партии “Национальный корпус” (которую связывают с Аваковым, не знаете почему?) пришли под стены Рады протестовать против “зради”? И что контролируемый НФ парламентский комитет по вопросам нацбезопасности и обороны заявил о своих претензиях к президентскому проекту? 

Перечень требований был следующим: 

— упоминание об “особом статусе” для ОРДЛО должно быть изъято из закона “Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей”; 

— пролонгация закона об “особом статусе” возможна с обязательной оговоркой: он вступит в силу только после вывода с территории Украины всех незаконных вооруженных формирований, боевиков и наемников, а также принадлежащей им техники и вооружения; 

— ссылка на минские договоренности должна быть изъята из “закона о реинтеграции”.

Петр Алексеевич нуждался в поддержке партнеров по коалиции, а потому их пожелания учел. Вместо одного проекта появилось два. Норма о пролонгации срока действия закона об “особом статусе” перекочевала в новый проект — №7164. Там же указали, что закон обретет юридическую силу после вывода войск и вооружений. 

С упоминанием о минских соглашениях вышло сложнее. Вначале Банковая выразила готовность заменить ссылку на МС ссылкой на резолюцию Совбеза ООН от 17 февраля 2015-го, где выражалось “одобрение “Комплексу мер по выполнению минских соглашений”, принятому и подписанному в Минске 12 февраля 2015 года”. Затем отказались и от этого. 

Последствия

Порошенко своей основной цели добился — обязательства перед западными партнерами выполнил. Проект №7164 стал законом, виртуальная жизнь “особого статуса” продлена еще на год. Документ, определяющий специальный порядок местного самоуправления в ОРДЛО, принятый в свое время с нарушением процедуры, неприемлемый по форме и смыслу и, мягко говоря, антиконституционный, был навязан Украине извне. И поскольку за три года план выхода из ситуации альтернативный “минскому” власть не придумала, она была обречена вдыхать новую жизнь в закон об “особом статусе” Дабы не ссориться с Вашингтоном и Берлином и не давать повода для отмены/смягчения санкций. 

Успех проекта №7163, похоже, Порошенко заботит меньше. Не исключено, что внесение “закона о реинтеграции” действительно было необходимо президенту как PR-акция и операция по прикрытию пролонгации “особого статуса”. Так ли это — покажет ближайшее время. 

Восторги отдельных патриотов по поводу того, что Россия наконец-то официально названа оккупантом и агрессором, наивны. Во-первых, — еще не официально. Проект №7163 пережил первое чтение, а будет ли второе — вопрос. Во-вторых, даже если проект станет законом, и крайне неприятные для России оценки ее действий в Украине останутся, на истинном положении вещей это мало отразится. Непохоже, что это повлечет введение военного положения или, тем более, объявление войны (это, кстати, разные вещи, хотя большинство политиков их почему-то путают). А если воевать с агрессором и оккупантом государство не собирается, то к чему громкие формулировки? Наоборот, власти после этого будет еще сложнее пояснять, почему она торгует с агрессором и ведет переговоры с оккупантом. 

Нелишне упомянуть, что принятие закона “Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей” предполагает внесение изменений в ряд нормативных актов. В частности, в Закон “О Вооруженных Силах Украины”. Предлагаемые коррективы позволяют в мирное время использовать части и подразделения ВСУ, наделяя их правом применять и использовать оружие и боевую технику. С одной стороны, эта новелла должна окончательно снять вопрос о законности использования военных на Донбассе. С другой, — свидетельствует о неготовности власти вводить военное положение. 

То, что проект №7163 (закон о пролонгации “особого статуса) интересовал Порошенко меньше, чем проект №7164 (”закон о реинтеграции”), не означает, что он не интересует его вовсе. О некоторых, полезных для главы государства новшествах я уже упоминал. 

Но есть и другие. Например, сейчас введение военного положения даже на отдельных территориях, обязывает парламент переходить на сессионный режим работы. Переходные положения проекта №7164 ВР от подобной обязанности освобождают. Кроме того, согласно тем же переходным положениям, введение военного положения на отдельных территориях должно сопровождаться созданием военных администраций и упразднением местных Советов, их исполнительных органов. Все логично. Но нюанс в том, что эта норма может касаться не только Донбасса. Потому что речь идет “о введении военного положения в отдельных местностях в связи с российской вооруженной агрессией в Донецкой и Луганской областях”. Факт агрессии уже зафиксирован в преамбуле законопроекта. “В связи с агрессией” президент может инициировать введение военного положения, не только в Донецкой и Луганской областях, но и, скажем, в Харьковской или Запорожской. Да, это требует подтверждения решением Рады. Да, это может быть оправданной мерой. Смущает другое — эти и некоторые другие новшества, заложенные в президентский законопроект и фактически усиливающие его полномочия, не стали предметом повышенного депутатского внимания. Создалось впечатление, что до переходных положений мало кто из депутатов добрался. 

Если проект №7164 станет Законом о “Об особенностях государственной политики…” это будет означать фактическое появление новой властной вертикали, замкнутой непосредственно на президента. Будут установлены более жесткие правила подчинения и координации действий силовиков из различных ведомств. 

Руководство силами и средствами, необходимыми для обеспечения безопасности и обороны, будет осуществлять Объединенный оперативный штаб. Все, кто привлекается к мерам по обеспечению безопасности и обороны, станут подчиняться начальнику Объединенного оперативного штаба. Начальник штаба (по согласованию с СБУ и профильными центральными органами исполнительной власти) уполномочен определять режим на линии размежевания, порядок перемещения через нее лиц и товаров. На штаб возлагается, в том числе, и руководство деятельностью военно-гражданских и военных администраций (в случае их создания). Начальником Объединенного оперативного штаба должно стать лицо, “принадлежащее к высшему командованию Вооруженными Силами Украины”. 

Станет ли данный проект законом, будет во многом зависеть от позиции США и ФРГ. Источник в АП утверждает, как минимум, Белый дом настроен уже не столь решительно против. 

4 октября посольство США заявило о поддержке курса на “продление действия особого статуса”. 6 октября свое удовлетворение пролонгацией “самоуправления для ОРДЛО” выразил спецпредставитель Госдепа по вопросам Украины Курт Волкер. Проект “закона о реинтеграции” американская сторона пока не комментирует.

Сергей РАХМАНИН