Операция “Монетизация”

Количество получателей субсидий за прошлый отопительный сезон увеличилось до 5,5 млн семей. Коммунальные тарифы продолжают расти, в отличие от благосостояния украинцев.

К концу следующего отопительного сезона число субсидируемых семей может достичь 8 млн. В Минфине подсчитали, что при сохранении нынешней динамики в 2017 г. расходы на субсидии составят 3,8% ВВП. По оценке Berlin Еconomics и McKinsey, расходы на выплату жилищно-коммунальных субсидий населению в 2017 г. могут увеличиться до 80 млрд грн — с 35 млрд в 2016-м. Очевидно, что внедренная предыдущим правительством с подачи функционеров МВФ система адресных дотаций как компенсация за рост жилищно-коммунальных тарифов оказалась одной из наиболее циничных псевдореформ, по сути сохранившей действующий статус-кво среди основных выгодополучателей. И если систему субсидий не реформировать по-настоящему уже сейчас, то большую часть бюджета будущего года мы будем тратить лишь на социальные выплаты — субсидии, пенсии, зарплаты бюджетников и прочее.

При этом все попытки повысить энергосбережение в стране остаются неэффективными. Парадоксально на первый взгляд, но получатели субсидий не стремятся к экономии, наоборот, они наращивают потребление. “Житомиргазсбыт”, например, уже заявил, что, по их оценкам, 40% субсидиантов области нарастили потребление газа, лишь бы в будущем не остаться без поддержки государства. В области на сегодняшний день каждая третья семья получает субсидии, при этом большинство из них, по данным организации, вообще перестало платить за газ и даже не вносит обязательные платежи. Казалось бы, проблема очевидна — действующая система субсидий требует огромных бюджетных трат, при этом не стимулируя получателей к экономии энергоресурсов. И без малого год идут разговоры о монетизации субсидий, единственном на сегодняшний день доступном способе разрешения этой проблемы. Но единства в правительстве по этому вопросу мы не наблюдаем. 

Сколько министров, столько и мнений

Вице-премьер Геннадий Зубко убежден, что монетизация субсидий необходима, и мы должны двигаться от монетизации сэкономленных гражданами остатков к полной монетизации этого вида соцпомощи. Вице-премьер-министр Павел Розенко, напротив, утверждает, что о полной монетизации речь идти не может, потому что с точки зрения администрирования это будет очень трудоемкий и дорогой проект, и единственно доступной является монетизация остатков, т.е. сэкономленных средств. А министр социальной политики Андрей Рева опасается, что монетизация, даже частичная, обернется ростом задолженности населения государству, и если населению давать субсидии в виде денег, то есть риск расходования полученных средств не на погашение долга за коммунальные услуги, а на что-либо другое.

Отчасти правы все — любой вид монетизации, будь-то остатков или всей суммы, потребует открытия счетов для получателей и контроля над их расходами. 

Это длительный, трудоемкий, но вполне осуществимый проект. А главное — это не единственная и не основная преграда на пути реформирования системы субсидий.

“Монетизация — это перестройка всей системы льгот. Важнейшие вопросы этой перестройки: кто будет бенефициаром новой системы социальной помощи? В каком объеме компенсировать льготы? Как администрировать процесс? Должны ли трансферты быть целевыми? Ответ на третий вопрос очевиден, и реализация соответствующей работы не более чем рутина, но на первый и второй вопросы должен ответить парламент. А для ответа на последний необходим баланс между уровнем защиты, фискальными ограничениями и другими приоритетами социально-экономической политики страны, — рассказала ZN.UA экономист “CASE Украина” Наталья Лещенко. — Целевые трансферты имеют свои плюсы и минусы. И на самом деле нецелевой трансферт дает наименьшие искажения на рынке с наибольшим уровнем социальной защиты. Конечно, при надлежащей проверке уровня доходов и условий проживания домохозяйств”.

Внедрение монетизации субсидий требует, прежде всего, предварительной работы по изменению законодательной базы. Действующий сейчас механизм предоставления субсидий не готов к мгновенной монетизации. С одной стороны, отсутствуют единая база субсидиантов, которая должна быть связана с абонентскими базами поставщиков жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), и действенный механизм верификации субсидий и фактического потребления коммунальных услуг. С другой — нет соответствующих требований к исполнителям ЖКУ при предоставлении услуг уязвимым слоям населения.

Поэтому переход к монетизации субсидий заключается не только в открытии счетов и направлении на них средств, а в создании системы, обеспечивающей сознательное и ответственное потребление и стимулирующей экономию как субсидий, так и энергоресурсов. И в этом случае сложно придумать что-то эффективнее удара по карману потребителя. Правительство обязано найти компромиссное решение, которое, с одной стороны, позволило бы защитить население от дальнейшего обнищания, а с другой — стимулировать бережливость.

НАК “Нафтогаз Украины”, еще один непосредственный участник процесса, например, предлагает похожее на соломоново решение — в течение отопительного сезона 2016—2017 гг. провести переходный этап монетизации, конвертировав в деньги лишь остатки субсидий, и дать возможность их использовать лишь на энергоэффективные меры по госпрограммам, а уже потом переходить к полной монетизации. В качестве дополнительного стимула предлагается ввести “премию за экономию” — сохранение остатка средств на абонентском счете дифференцированно от размера экономии субсидий.

Все или ничего

Так или иначе, каждый из вариантов монетизации предполагает различные способы расходования средств — либо на определенные товары (энергосберегающие технологии, оплату коммунальных услуг в будущих периодах), либо на другие потребности субсидианта.

“В случае целевого расходования средств, независимо от того, идет речь обо всей сумме или остатке, необходимо будет обеспечить использование этих средств только на определенные нужды и сформировать полный перечень товаров, которые могут считаться энергоэффективными. Например, как в программе IQenergy. Но, несмотря на значительные суммы средств, наиболее доступными будут недорогие товары: лампочки, обогреватели и прочее, а определить полный перечень этих товаров на рынке с указанием всей исходной информации практически нереально. Кроме того, это может вызвать ажиотаж и подорожание этих товаров. По моему мнению, Украине больше подходит вариант полной монетизации всей суммы субсидии, но с возможностью ее расходования исключительно на оплату коммунальных услуг. Таким образом, если субсидиант экономит энергоресурсы, то, соответственно, будет уменьшаться его доля от общей суммы, а эффект от экономии будет для него заметен сразу же”, — рассказала ZN.UA эксперт по вопросам социальной политики Института общественно-экономических исследований Марианна Онуфрик.

Технически, по словам эксперта, это осуществляется следующим образом: на каждого человека открывается специальный карточный счет в банке, и сумма субсидии начисляется ежемесячно. При расчете субсидиант согласно квитанции часть средств оплачивает карточкой, а остаток — из других источников. При этом этот счет может использоваться не только для начисления субсидии, но и для других целей, однако средства от субсидии будут “мечеными”, то есть могут быть использованы только на эти цели. Сложность двойной оплаты (карточкой и наличными) является оправданной с точки зрения осознания человеком реальной стоимости жилищно-коммунальных услуг и ценности помощи от государства.

“Опасения относительно нецелевого использования монетизированных средств небезосновательны, но применение для перечисления субсидий счетов с ограниченным доступом позволит предотвратить это и не является поводом для отказа от полной монетизации. Более того, возможность для получателя субсидий свободно выбирать поставщика услуг повысит конкуренцию в сфере предоставления услуг ЖКХ и повлияет на их ценовую политику. Дополнительным стимулом могут стать специальные кредитные программы, которые позволят получать гражданам долгосрочные кредитные финансовые ресурсы для проведения мероприятий по повышению энергоэффективности”, — считает эксперт Экономического дискуссионного клуба Евгений Олейников.

Экономия  не только на бумаге

Потребление газа в последние два года сокращается: на 13% — в 2014 г. и на 34% — в 2015-м. Но причины этого сокращения лишь в незначительной степени связаны с повышением энергоэффективности в стране.

Согласно результатам анализа директора Фонда экологических инвестиций Алексея Хабатюка, система субсидий и льгот фактически снизила среднюю цену газа для населения в 2015 г. в 1,6 раза. Причем такое снижение произошло неравномерно между различными группами потребителей. Получатели субсидий практически не платили за потребленный газ собственными средствами, так как установленные государством социальные нормы, в пределах которых предоставляется субсидия, значительно превышают фактическое потребление. Это привело к демотивации субсидиантов к сокращению потребления газа, финансовой заинтересованности в такой экономии у них нет. 

Проведенное экспертом исследование показывает, что уменьшение потребления газа населением было вызвано не только уменьшением объемов его физического потребления, да и тут треть экономии обеспечена теплыми зимами последних лет. Отразилось на снижении и уменьшение статистического потребления, которое имеет искусственную природу и обусловлено уменьшением норм для потребителей, у которых нет счетчика, а таких в Украине еще порядка 3 млн домохозяйств.

Реальный стимул экономить на сегодняшний день есть лишь у тех семей, которые субсидии не получают. Они, по оценке Минрегиона, действительно снизили потребление газа и тепла на 30%. Но чем выше тарифы, тем меньше таких семей в Украине.

Что любопытно, по данным Госстата, на конец мая с.г. задолженность населения по оплате за централизованное отопление и горячее водоснабжение составила 5,5 млрд грн, за содержание домов и придомовых территорий — 2,4 млрд, за централизованное водоснабжение — 1,7 млрд, за вывоз мусора — 0,4 млрд грн. В то же время начисленные в течение января—мая субсидии существенно, на 11,4 млрд грн, превышали стоимость фактически потребленных услуг, и остатки средств предназначенных населению субсидий на счетах газоснабжающих предприятий на конец мая полностью перекрывали суммы задолженности по вышеприведенным видам ЖКУ. То есть государство, а точнее, налогоплательщики в прямом смысле слова платят за себя и за того парня, оплачивая субсидии тех, кто платить не может, и погашая долги тех, кто платить не хочет.

Да, действующий механизм предоставления субсидий предусматривает прекращение их предоставления, если субсидиант не оплачивает ЖКУ, но сроки обнаружения, подачи и рассмотрения таких случаев составляют 3—6 месяцев, в течение которых выплата субсидии продолжается. Более того, после подтверждения оплаты коммунальных услуг или обоснования невозможности их уплаты гражданин вновь получает право на субсидию. Согласитесь, мотивация платить в срок минимальная.

В итоге, с одной стороны, население не хочет сокращать потребление, чтобы не остаться без субсидий, с другой — может задерживать платежи за другие услуги, так как это потерей субсидии не грозит. С такой философией, согласитесь, далеко не уедешь.

Минрегион подготовил обширный план повышения энергоэффективности и в процессе создания соответствующего фонда, который будет аккумулировать средства как государства, так и доноров, разрабатывать и внедрять проекты, помогающие украинцам экономить энергоресурсы. Но реализация этого плана потребует времени, а его у правительства как раз нет — не за горами новый отопительный сезон.

Необходимы предложения, способные сдвинуть вопрос с мертвой точки уже сейчас. Например, можно разрешить полную монетизацию субсидий тем получателям, которые согласятся потреблять энергоносители по энергоэффективным социальным нормативам европейского уровня. Или, по предложению НАК “Нафтогаз Украины”, использовать сезонные коэффициенты, поэтапно уменьшая социальные нормативы. Действующий механизм расчета по одинаковым нормативам в каждом месяце отопительного периода не стимулирует потребителей к рациональному использованию энергоресурсов. В октябре, например, потребитель может и не включать отопление, но субсидию получит. А в ноябре, уже имея на руках платежку с переплатой, будет использовать энергоресурсы независимо от реальной потребности в них или подавать завышенные показания использования энергоресурсов. Что, между прочим, всячески поддерживается поставщиками природного газа.

Не стоит забывать и о конечных получателях субсидий. Нет, не о людях, а о теплокоммунэнерго. Именно им направляются средства госбюджета, а домохозяйства в данном случае являются лишь передаточным звеном. При отсутствии монетизации и повышения энергоэффективности теплокоммунэнерго с большой вероятностью будут на бумаге увеличивать объемы потребления тепла, чтобы гарантированно и в избытке получать деньги налогоплательщиков. Только ощутимое снижение потребления и монетизация не дадут им возможности для подобных злоупотреблений.

Вообще следует обратить внимание на поставщиков жилищно-коммунальных услуг. Ведь они могут входить в сговор с потребителями и намеренно завышать цену природного газа или объемы его использования, чтобы в итоге получить больший объем субсидий. Эксперты “Нафтогаза” для начала рекомендуют определить требования к поставщикам, клиентами которых могут быть потребители, пользующиеся социальной поддержкой государства, а также ввести индикативные цены, выше которых не может поставляться природный газ уязвимым слоям населения.

Но все это невозможно без создания единой базы получателей субсидий и обеспечения обмена информацией между этой базой и базами поставщиков энергоресурсов. Что, например, позволит исключить возможность назначения субсидии одному лицу в нескольких домохозяйствах. Эти меры — еще не переход к монетизации, но они могут стать подготовительным этапом к ее внедрению. И реформу субсидий следует давно начать, ведь до нового отопительного сезона осталось чуть больше двух месяцев, а тарифы на отопление с
1 июля выросли почти на 100%.

Юлия САМАЕВА