Новий голова, старі виклики: що треба зробити НАЗК для перезапуску інституту викривачів

27 лютого 2024 року українські антикорупційні діячі святкували призначення нового голови Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) за підсумками чесного та прозорого добору. Але по-справжньому радіти ми зможемо лише тоді, коли побачимо, як новий голова НАЗК відреагує на недоліки й проблеми в роботі з викривачами, що дісталися йому в спадок від попередників.

Щоб критика була справедливою, маємо зауважити, що в період із 2020 до першої половини 2023 року НАЗК зробило значні позитивні кроки в імплементації положень Закону України “Про запобігання корупції” у сфері захисту викривачів. Але далі щось пішло не так.

Після звільнення з Агентства декількох осіб із Департаменту запобігання та виявлення корупції НАЗК спромоглося зробити лише кілька суттєвих кроків у роботі з викривачами. Але й ті є настільки контроверсійними, що ставлять під питання ефективність роботи Агентства. Йдеться про:

1. роз’яснення НАЗК від 12 червня 2023 року №2 “Щодо правового статусу викривача”.

2. запуск Єдиного порталу повідомлень викривачів.

Далі — максимально лаконічно про те, що власне дісталося у спадок новому голові НАЗК.

“Міни уповільненої дії”

Спадок 1. Роз’яснення НАЗК від 12 червня 2023 року №2 “Щодо правового статусу викривача”.

Зазначене роз’яснення звужує гарантії захисту прав викривачів, передбачені Законом України “Про запобігання корупції”. Воно не надає належного тлумачення інституту викривання, а деякі його частини є просто цитуванням Закону “Про запобігання корупції” і не розкривають його суті. До того ж роз’яснення має недостатньо структуровану форму й саме потребує додаткового роз’яснення.

Його ухвалення вже стало причиною неоднозначного правозастосування та може спричинити формування хибної судової практики, звуження гарантій захисту викривачів, порушення прав. Це своєю чергою підірве довіру суспільства до інституту викривання й призведе до підвищення толерантності громадськості до корупції.

Спадок 2. Єдиний портал повідомлень викривачів.

Функціонал порталу не є зручним чи безпечним для використання викривачами з таких причин:

1) Вебконтент порталу не відповідає найкращим практикам побудови комунікацій із викривачем. Наприклад, через відсутність на головній сторінці дисклеймеру, що портал є внутрішнім каналом для повідомлень (тобто повідомлення отримає антикорупційний уповноважений усередині організації, в якій відбулося можливе порушення), особа, яка робить повідомлення, може сформувати хибне уявлення про те, що використовує Портал як регулярний канал (тобто повідомлення отримає зовнішній орган — прокуратура, Нацполіція, НАБУ тощо).

Нині інформація про те, що портал є внутрішнім каналом, міститься лише в розділі “Часті запитання”.

2) Портал зобов’язує викривача кваліфікувати правопорушення, про яке він повідомляє. З огляду на те, що більшість викривачів не має юридичної освіти, це створює охолоджувальний ефект, наслідком якого стає відмова від ідеї повідомити про можливе порушення через ризик помилитися.

3) Перед фінальним надсиланням повідомлення портал не дає змоги перевірити заповнену форму. А після відправлення викривач не може внести зміни до повідомлення. Портал також не передбачає можливості змінити свої персональні дані, переглянути або змінити терміни їх зберігання на сервері.

4) Викривач не може контролювати, якій саме посадовій особі всередині організації він довіряє інформацію в повідомленні, адже система автоматично визначає, кому його буде спрямовано — залежно від того, кого викривач зазначає як порушника. Технічно доступ до повідомлення мають лише особи, залучені для розгляду, — викривач не контролює, хто саме це буде. Тобто результат повідомлення залежить тільки від доброчесності керівника організації.

5) На порталі немає інформації про те, які інформаційні технології використовує система для забезпечення анонімності викривача. Зокрема немає інформації про використання криптографічних і технічних методів для забезпечення анонімності IP-адреси. Це є додатковим чинником під час ухвалення рішення про (не)повідомлення інформації через портал.

6) Портал отримав атестат відповідності КСЗІ, але інформації про це ви не знайдете ані на сайті НАЗК, ані на самому порталі. Для викривачів це — додаткова невпевненість у захищеності інформації.

7) Портал лише почасти відповідає Керівним принципам щодо обробки персональних даних у межах процедури повідомлення про порушення в Європейському Союзі, адже не передбачає можливості для викривача контролювати доступ і терміни збереження своїх персональних даних.

Описані вище проблеми стосуються викривачів, але це лише верхівка айсберга. На жаль, чимало проблем мають і уповноважені особи, які є другою за обсягом групою користувачів порталу.

В планах розвитку порталу передбачається, що поетапно до нього буде підключено 90 тисяч організацій — зараз до нього під’єднано менш як 200. НАЗК сидить на пороховій бочці, і поки масштаби проблеми не збільшились у сотні разів, керівництво має знайти політичну волю для виправлення ситуації.

Як змінити ситуацію?

Пропонуємо кілька кроків, які мають розв’язати частину описаних проблем.

1. Скасувати або внести зміни до Роз’яснення НАЗК від 12 червня 2023 року №2 “Щодо правового статусу викривача”. Необхідно змінити тлумачення положень закону про умови набуття прав і гарантій викривача. Наразі статус викривача надається лише в разі, якщо повідомлене порушення було внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Не треба пояснювати, що таке трактування створює для людини ризик не потрапити під захист статусу викривача в разі, якщо досудове розслідування вирішить не відкривати провадження.

Позиція НАЗК щодо цього питання має відповідати законодавству України (“Про запобігання корупції”), європейським директивам (Директива (ЄС) 2019/1937 Європейського Парламенту і Ради ЄС від 23 жовтня 2019 року “Про захист осіб, які повідомляють про порушення законодавства Союзу”) та найкращим світовим практикам захисту викривачів. Навіть якщо перевірка не підтверджує порушення, особа однаково має зберігати статус викривача. Отримання статусу викривача не має залежати від правової кваліфікації інформації, а лише від підтвердження, що особа є реальним інсайдером.

2. Оптимізувати роботу порталу та доступність інформації. Можливість обрати адресата повідомлення, можливість попереднього перегляду повідомлення перед відправленням чи внесення змін опісля; доступна комунікація про портал як внутрішній канал повідомлень; публікація інформації про заходи безпеки — ці та інші рішення проблем, описаних вище, необхідні, щоби зробити користування Порталом легким і безпечним.

3. Внести зміни до Закону України “Про запобігання корупції”. Необхідно розширити перелік каналів для безпечного повідомлення, включно з органами Верховної Ради та іншими контрольно-наглядовими установами. Важливим питанням є також розширення визначення викривача й установлення чітких правил для повідомлення інформації, що може становити державну таємницю.

4. Покращити комунікації із громадськістю. Активна взаємодія з представниками громадянського суспільства та організація регулярних заходів для отримання зворотного зв’язку є важливими умовами прозорої роботи агентства.

5. Поширити інформацію про принципи роботи порталу. Після усунення описаних недоліків необхідно почати організовувати освітні вебінари й тренінги з користування порталом, які пояснювали б основні принципи його роботи. Додатково рекомендовано створити канал зручного зворотного зв’язку для швидкої підтримки користувачів.

6. Призначити на посаду особу, відповідальну за напрям роботи з викривачами, яка має належні компетенції. Роз’яснення НАЗК “Щодо правового статусу викривача”, яке не відповідає Закону України “Про запобігання корупції”, є наслідком того, що відповідальні за роботу з викривачами в Агентстві протягом останніх восьми місяців не володіли достатньою кваліфікацією щодо цього питання. Ситуацію необхідно змінити призначенням людини, яка б мала досвід роботи у сфері викривачів, володіла необхідними знаннями та сильною внутрішньою мотивацією.

Вже за рік мало хто пам’ятатиме про внесок попереднього керівництва НАЗК у такі історії (не)успіху, як запуск порталу чи публікація роз’яснення. Але пов’язані з ними проблеми, наче сніговий ком, наростатимуть щомісяця й насуватимуться на голову новому керівнику НАЗК. 

Ми сподіваємося, що наведена інформація щодо недоліків порталу та загалом політики щодо захисту викривачів стимулюватиме нового керівника шукати необхідних рішень для перезапуску роботи НАЗК.

Рекомендації та критика порталу ґрунтуються на дослідженні “Ключові рекомендації щодо перезапуску роботи НАЗК у сфері захисту викривачів” від аналітичного центру ACREC.

Оксана НЕСТЕРЕНКО, голова аналітичного центру ACREC

Андрій БІЛЕЦЬКИЙ, адміністративний директор ACREC