Низкая эффективность государственного управления представляет не меньшую угрозу, чем внешняя агрессия

Многие факторы определяют глубину нынешнего социально-экономического кризиса — внешняя агрессия, “свертывание” промышленности, трудовая миграция, бесконечные неудачные реформы. Однако на первое место я бы поставил беспрецедентное падение уровня государственного управления. Кроме патриотичной мыслящей общественности, не вижу никакой мощной силы, которая могла бы повернуть процессы вспять. 

В истории человечества с античных времен сохранилась мечта о меритократии — власти лучших, порядке, предусматривающем выдвижение во власть наиболее достойных, замечательных людей. Особого смысла это стремление получило во времена Великой французской революции, были созданы специальные институты для обеспечения меритократии. Безусловно, мы можем представлять понятие “лучшие” иначе, чем французы
200 лет назад, но в украинских реалиях “власть достойных” становится не мечтой — вопиющей необходимостью. 

Когда мы думаем над очередными мировыми рейтингами, где место Украины нас совсем не радует (например, по индексу экономической свободы Украина недавно оценена как последняя среди 44 стран Европы), нам понятны причины такого положения дел. И трудности перехода от советской к современной жизни, и отсутствие исторического опыта собственной государственности, и огромные потрясения, революции — сначала Оранжевая, затем Достоинства, стоившая стране многих жертв, и война с временной потерей территорий с их человеческим и промышленным потенциалом — все это не стимулировало устойчивого развития. Но таких ментальных деформаций в институтах власти, которые произошли за последний период, такого уровня снижения профессионализма, государственных позиций и ответственности — поверьте моему опыту, я работал в пяти правительствах на разных уровнях, был депутатом парламента пяти созывов — я не видел никогда.

Абсолютно согласен с президентом Литвы Далей Грибаускайте, которая отметила, что низкая эффективность государственного управления, коррупция, неспособность украинских политиков объединиться представляют угрозы, которые надо рассматривать не менее серьезно, чем внешнюю агрессию.

Безусловно, проблемы государственного управления проявились с начала 90-х. В наследство от советских времен досталась сверхцентрализация, которая не только ограничивала финансовую и административную самостоятельность регионов, но и подавляла инициативу вообще. Такие базовые для граждан демократической независимой страны понятия, как национальное сознание, приоритет защиты национальных интересов, высокий патриотизм, также должны были сформироваться в полном объеме, в современном понимании.

Но наша богатая талантами земля буквально с первых дней Независимости выдвинула новых менеджеров, которые успели пройти мощную школу управления, проявили недюжинные патриотические и нравственные качества. Они стремились к самостоятельной работе и готовы были отвечать за свои дела. Кстати, практика многих отечественных управленцев полностью опровергает утверждение нынешней власти о том, что раньше были “неудачные времена”, и все достижения начались с нее.

Не ради саморекламы — поскольку правительство, которое я возглавлял в 2001—2002 гг., работало на принципах слаженной команды и позитивной преемственности, — замечу, что нам удалось реструктуризировать государственный долг страны на выгодных условиях Парижского клуба кредиторов, а речь шла о миллиардах долларов США; добиться того, что газовый долг РФ в размере 1,342 млрд долл. был зафиксирован не как государственный, а как корпоративный; выйти на рост ВВП по итогам 2001 г. на 9%. Это была довольно сложная работа, которая стала успешной благодаря государственному подходу. С каждым членом Кабмина мы вели тогда принципиальный разговор: “Надо понимать, что за стенами здания на Грушевского заканчиваются партийные и фракционные интересы и остается только один — государственный”.

С тех пор многое изменилось. Убежден, если бы удалось осуществить переход к новому качеству государственной власти, который основан на позитивной преемственности, уважении к институциональной памяти, системном стратегическом подходе, когда “время” не заканчивается вместе с каденцией правительства, а последовательно продолжается в виде средне- и долгосрочных стратегических программ, ситуация в стране была бы другой. 

За все это время Украина так и не смогла сконсолидироваться вокруг единой национальной стратегии, которая должна выполняться независимо от состава парламента, правительства или фамилии президента — вот одна из причин состояния, в котором мы находимся сейчас.

Мне повезло общаться с выдающимся государственным деятелем Литовской Республики Альгирдасом Бразаускасом. В начале 2000-х я был с визитом в Вильнюсе, и он признался, что его волнует ситуация в Украине. Он сказал то, что я запомнил на всю жизнь: “Мы (Литва) готовимся к вступлению в ЕС с большими проблемами: реституция собственности, земельная реформа, закрытие атомной станции (а она давала около 60% электроэнергии). Сейчас в Литве выборы в парламент, и между всеми субъектами выборов существует негласное табу: никто в выборной кампании не позволяет использовать национальные проблемы в интересах политической конкуренции и борьбы за рейтинги. Этим мы от вас очень отличаемся. Поскольку вы до сих пор не можете объединиться вокруг ключевых заданий. Политической конъюнктурой вы берете в заложники общенациональные интересы”. 

Правду А.Бразаускаса подтверждает каждый день нашей жизни — до сегодняшнего. Отсутствие консолидации, непоследовательность, неготовность к стратегической работе, хаотические движения вместо системности принятия решений и жесткого контроля над их выполнением — к сожалению, это наиболее яркие мазки на масштабном полотне т.н. современного государственного управления.

Наиболее простой способ проанализировать, как качество высшего менеджмента отвечает потребностям времени, — это выяснить, какое место важнейшие проблемы современной жизни занимают в повестке дня действующей власти. 

Деловая общественность бьет тревогу: скоро в стране будет некому работать. По данным экспертов объединений работодателей, Украина быстро теряет трудовой потенциал. Только по оптимистичным подсчетам, за границей работают 6—7 млн наших соотечественников — мужчин 35—40 лет, молодых семей. Соседние страны максимально активизируют политику привлечения украинцев — трудовых мигрантов. В то же время отдельные инвесторы, которые хотят запустить производство в Украине, сталкиваются с нехваткой рабочих и специалистов. Кто на государственном уровне готовит программы поощрения трудоустройства в родной стране? Тщательно считает население и мигрантов, проводит перепись (по стандартам ООН, перепись населения должна проходить не реже одного раза в 10 лет, в Украине же последний раз она была в 2001 г.)? Кто ищет стимулы возвращения трудовых мигрантов домой? Ответов нет. 

Параллельно развиваются не менее опасные процессы — стремительно уменьшается численность населения. По уровню рождаемости Украина находится на 172-м месте в мире. ВОЗ включила страну в топ-10 лидеров по темпам сокращения численности населения. За 2017 г. “исчезло” около 200 тыс. чел. — население одного областного центра, такого, как, например, Луцк (за январь
2018 г. — еще 21,5 тыс.). Готовит ли государство стратегические программы преодоления демографического кризиса? Выносит ли их на рассмотрение Кабинета министров, СНБОУ? Вопросы, как говорится, излишни.

Проблемы, которые действительно являются судьбоносными для страны и могут сказаться на перспективах ее существования уже в ближайшее время — даже не в разработке власти, не являются предметом широких общественных дискуссий в прессе, на ТВ, на круглых столах. Популизм, мелкая политическая суета, имитация серьезной работы и настоящих реформ — вот что часто скрывается за нынешними управленческими подходами.

В чем причина? Думаю, в неготовности власти покинуть комфортную зону удобных для себя и легко навязываемых народу стереотипов о “перемогах” и “зрадах”, в неспособности понять глубину возникающих задач, в неготовности решить их наиболее эффективным современным системным способом, в нежелании отступить от соблазна получить выгоду — коммерческую или публичную — для себя лично.

Но сложная современная жизнь не терпит имитаций. Они приводят только к углублению кризиса. Вот и проголосованный недавно парламентом закон о медицине не может называться реформой. Он не дает ответов на важные вопросы: как будет обеспечен переход на здравоохранение нового качества, к страховой медицине; где появятся ресурсы, кадры; как будут побеждены распространенные и опасные болезни; что будет сделано для улучшения демографических показателей.

Начать надо было с честной диагностики. Сейчас данные приходится черпать в основном из иностранных источников. По данным Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), средняя продолжительность жизни в Украине на девять лет ниже, чем в странах ЕС. По состоянию здоровья граждан Украина занимает одно из самых низких рейтинговых мест в европейском регионе, а в мире — 99-е место среди 145 взятых к оценке стран.

Точка зрения работодателей, экспертов такова: т.н. медицинская реформа является одной из самых неудачных, она требует безотлагательной доработки. Уже принятый закон необходимо дополнить четкой государственной программой реализации с учетом ресурсов, кадрового обеспечения, платежеспособности людей, прогноза последствий, воздействия на отдельные категории граждан, механизмом преодоления коррупционных схем в медицине.

Есть еще такой вопрос: возможна ли профессиональная реформа, когда министерство здравоохранения при подготовке и внедрении кардинальных изменений работает без министра? Над нами смеются другие государства, Украина превратилась в страну “исполняющих обязанности” — здесь длительное время нет главы Государственной фискальной службы, Фонда госимущества, Государственной службы занятости, Министерства агрополитики, большого количества государственных компаний... Это не просто “проколы” кадровой политики, это проявление низкопробной конкуренции политико-финансовых групп, подковерной борьбы за назначение преданных людей, причем любой ценой — хоть война, хоть потоп... Если чиновник не уверен в своей должности, можно ли ожидать от него высокой эффективности? Тем более когда речь идет не просто о текущей работе — о разработке стратегии по каждому направлению?

Было много предложений по закону о государственной службе, речь шла о конкурсах, тестировании и т.д., но, к сожалению, на практике все остается по-старому. Конкурсы часто политизированы, непрозрачны, без четких критериев, с заранее известным результатом. Опыт, знания, государственные позиции зачастую остаются без внимания.

Если бы открылись настоящие социальные лифты, и молодые, амбициозные, образованные люди получили возможность набираться опыта на государственной службе, если бы в основу кадровой политики были положены принципы меритократии — профессионализма, нравственности, служения государственному интересу и патриотизма, а не партийная и клановая принадлежность, торговля портфелями и перераспределение денежных потоков, мы бы не говорили сейчас о катастрофическом падении уровня государственного управления.

Формирование власти по “принципам” личной преданности, коммерческих интересов или кумовства должно исчезнуть даже не потому, что эти подходы устаревшие и неэтичные, а потому, что являются губительными с точки зрения национальной безопасности, сохранения государственности. Я сам не люблю пафосные высказывания, но вынужден сказать: люди, которые идут во власть, должны иметь государство в сердце, для них сделать что-то для Родины должно быть высшей целью жизни, больше, чем богатство и слава. Что, перевелись такие в Украине? Не верю... Другое дело, что их не слышно за болтовней циников и популистов...

Поводом для анекдотов стали т.н. “варяги” во власти. Нет сомнения, что высокопрофессиональный менеджер из-за рубежа способен вывести из кризиса отдельную сферу. Но ключевым здесь является слово “высокопрофессиональный”, а не любой специалист с иностранным паспортом! К сожалению, таких примеров мы почти не видели. Добавим, что он не знаком с украинскими реалиями — это часто служит специалисту плохую службу, делает его заложником местных политических игр. 

Но разве кадровая политика — это игры? Разве не наше домашнее задание — воспитать собственных менеджеров высокого качества, выстроить национальную систему подготовки кадров государственного управления? Убежден, даже образованные и талантливые должны пройти все ступени этой непростой школы, и любой высшей должности должна предшествовать тщательная подготовка и накопление опыта.

Вынужден сказать еще об одном явлении, разъедающем государственную систему изнутри. По аналогии с теневой экономикой его можно назвать теневым управлением. Из-за него возникают ситуации, когда в публичном пространстве обсуждается один законопроект, а к голосованию подается другой; появляются ненужные, а иногда даже вредные нормативные документы, которые отбрасывают нас назад и отбирают недюжинные силы на исправление ситуации. Это означает, что в самой системе принятия государственных решений у нас верховодит аппарат политических лоббистов коррупционного толка, пресловутых “смотрящих” или других “теневиков” от управления. Это абсолютно недопустимо, ибо наносит непоправимый вред украинским государственным интересам.

Мы постоянно слышим от чиновников победные реляции по поводу незначительных экономических достижений и неоднократно призывали прекратить это вредное популистское занятие. Между тем экономический рост в 2017 г. если и был, то очень незначительный, на уровне 2,5% (падение ВВП в 2014—2015гг. составило около 17%).

Однако не только экономические показатели определили предметом своего съезда в конце 2017-го промышленники и предприниматели — в повестке дня значилась тема экономического патриотизма.

Почему мы вынуждены концентрировать на этом внимание? К сожалению, очень много примеров в деятельности и государственных структур, и конкретных ответственных исполнителей, когда этот решающий с точки зрения национальных интересов принцип теряется, когда ощущается острый дефицит ответственности за развитие экономики, понимание ценности рабочего места, необходимости формировать будущее Украины на основе собственного потенциала.

Так, в стране доминирует массовый импорт, хотя есть все условия для производства аналогичной конкурентоспособной продукции. Эти тенденции за последний период приобрели угрожающие масштабы. Наблюдается массовый импорт минеральных удобрений, когда химическая отрасль практически стоит. Обновление подвижного состава Укрзалізниці происходит не за счет мощного отечественного транспортного машиностроения, а за счет попыток закупки секонд-хенда в государствах ЕС.

Промышленники и предприниматели — за международное сотрудничество, однако они понимают: такое сотрудничество должно быть взвешенным, поскольку в противном случае финансируются рабочие места за границей, и пополняются зарубежные бюджеты. Необходима современная промышленная политика, модернизация, локализация производства, импортозамещение, что составляет суть национальной экономической безопасности.

О трудовой миграции мы уже говорили, но в стране ширится и миграция бизнеса. Это связано с неспособностью государства защитить частную собственность, инвестора, акционера по принципу верховенства права, равенства всех перед законом. Последний рейтинг по показателю защиты права частной собственности: из 137 государств, которые были исследованы, Украина занимает 128-е место. Это прямое следствие коррупции, несовершенной правовой системы.

Сегодняшнее рейдерство отличается циничностью, прямой связью с правоохранительными структурами. Бизнесу крайне трудно, если вообще возможно, доказать свою правоту в судах и вернуть отчужденное. И хотя в ноябре 2017 г. был принят закон о защите бизнеса от давления силовиков, перелома в противостоянии рейдерству не произошло.

В мире существует практика оценивать госслужащего по степени позитивного влияния на сферу отечественного производства. Дипломат работает над тем, как экспортерам продвинуться на новые рынки; чиновник экономического подразделения администрации — как предпринимателю упростить процедуру получения разрешений и лицензий; финансист — как сделать доступными кредиты и пр. Измерение эффективности труда специалистов, с которыми ежедневно сталкивается бизнес, должно зависеть от успеха последнего, именно здесь суть экономического патриотизма. Если честно работающему бизнесу нанесен ущерб, прямые убытки, если ему не удалось получить запланированную выгоду, чиновник должен нести административную, а то и уголовную ответственность.

Именно такой подход — в основе “Платформы экономического патриотизма”, принятой на ХV съезде УСПП. Документ ставит важные задачи: обеспечить защиту прав собственника и инвестора, преодолеть рейдерство, улучшить налоговую политику, предотвратить монополизацию рынков. Его конечная цель амбициозна — обеспечить рост ВВП на 7—8% уже в ближайшие годы, иначе стране грозит потеря своего места в процессах индустриального, инновационного развития, превращение в агросырьевой придаток мира. Является исторически доказанным фактом — ни одна страна без развитой промышленности, необходимого количества современных рабочих мест не способна обеспечить своему народу достойный уровень жизни. Деловое сообщество призывает бизнес и власть объединиться вокруг стратегии экономического развития, отбросив политические и личные интересы.

Безусловно, одной из важных характеристик современного государственного управления является его умение строить коммуникации с гражданским обществом, с организациями, ассоциациями, экспертами, их многочисленными объединениями.

Без прозрачного конструктивного диалога с общественностью, эффективной обратной связью, взаимоответственным двусторонним партнерством с бизнесом государству не удастся решить сложные реформаторские задачи. Честный диалог с бизнесом добавит власти интеллектуального и организационного ресурса, обеспечит необходимую поддержку и рекрутинг сторонников, построит мостик доверия между ней и предпринимателями и населением. Не забываем: никто, даже самые гениальные реформаторы, не смогут осуществить серьезные изменения без опоры на общество и его доверия.

К сожалению, падение качества и уровня государственного управления, о котором сегодня идет речь, опускает нас не просто на низкие позиции в международных рейтингах, создает неприятные имиджевые проблемы — это может стоить нам страны. Сегодня есть все основания говорить о потере фактора субъектности, когда государство рассматривается в мире не как субъект международных отношений, который способен защищать свои интересы цивилизованными методами в балансе с интересами партнеров, а как некий полигон, на котором соревнуются глобальные конкуренты. Это очень опасное состояние.

В мире все жестко — здесь уважают уверенные, эффективные, конкурентоспособные страны. В такие государства инвестируют, с ними готовы реализовывать проекты любой сложности, налаживать партнерство, создавать союзы, в том числе коллективной безопасности. И не уважают неконсолидированных, без собственной стратегии, политической воли, вороватых. Выбор за нами.

Анатолий КИНАХ, президент УСПП, председатель Антикризисного совета общественных организаций Украины