Переоценка Кремлем возможностей российской армии и недооценка воли украинцев к защите своей независимости привели к тому, что задуманная краткосрочная военная операция превратилась в затяжную войну, унесшую десятки тысяч жизней военных и мирных жителей. Хотя война идет на территории Украины, которая несет тяжелейшие материальные потери, в 2022 году Россия столкнулась с серьезными вызовами, которые существенно осложнили экономическую ситуацию в стране и положение дел с бюджетом в частности.
Многие эксперты считали и считают, что западные санкции, введенные в отношении России, существенным образом подавят экономическую активность, снизят возможности для экспорта, сократят бюджетные доходы и, таким образом, лишат Кремль возможности продолжать агрессивную войну. Анализ показывает, что эти оценки не отражают реального положения дел: ни в 2022-м, ни в следующем году российский бюджет не будет испытывать серьезных ограничений, которые могли бы заставить Кремль изменить политику.
Цена санкций и контрсанкций
Введенные странами Запада экономические санкции привели к спаду экономики: по оценкам российского правительства и Центробанка, в 2022 году российский ВВП сократится примерно на 3%, а падение экономики в IV квартале составит около 7% к IV кварталу прошлого года. Санкции и контрсанкции (ограничение поставок российского газа в Европу) влияли на доходы российского бюджета по двум каналам — через изменение макроэкономических параметров и через волатильность цен и объемов во внешней торговле.
Сокращение экономики и спроса, санкционные ограничения на экспорт отдельных товаров, отказ многих западных компаний от работы в России или с российскими компаниями привели к падению импорта во II и III кварталах 2022 года соответственно на 23 и 14,5%. Это, в свою очередь, привело к падению бюджетных доходов, связанных с импортом (НДС, акцизы на импорт и импортные пошлины), которые в 2021 году обеспечили около 19% доходов бюджета. За 10 месяцев 2022 года эта часть бюджетных доходов сократилась на 20% по сравнению с тем же периодом прошлого года.
В феврале—апреле экономика столкнулась со всплеском инфляции: потребительские цены за восемь недель после начала войны (с 26 февраля по 22 апреля) выросли, по данным Росстата, на 9,9% в годовом выражении, а дефлятор ВВП, по данным того же ведомства, в первые два квартала года составил 23,4% и 17% (к соответствующему кварталу 2021-го). Хотя с мая рост потребительских цен остановился, правительство вынуждено было пойти на внеочередную индексацию пенсий и выплату разовых социальных пособий для поддержания уровня жизни наименее обеспеченных слоев населения. Кроме того, в бюджет были заложены дополнительные инвестиционные расходы, связанные с удорожанием металлов и строительных материалов.
Российская экономика сильно зависит от нефтегазового сектора: экспорт углеводородов в 2021 году составил 49,5% от общего объема товарного экспорта (по данным ЦБ). Более 35% доходов федеральный бюджет получает от компаний, добывающих и экспортирующих углеводороды. Уже с апреля Евросоюз начал обсуждать введение ограничений на импорт российской нефти и нефтепродуктов, что заставило российские компании в экстренном порядке искать новых потребителей и соглашаться на существенный дисконт к цене: по данным Минфина, российская нефть в апреле—октябре продавалась со скидкой в 25% по отношению к цене смеси Brent. Однако из-за высоких мировых цен на нефть даже с учетом скидки вплоть до августа цена российской нефти была выше, чем в 2021 году.
С августа 2021 года крупнейший производитель газа в России последовательно сокращал продажи на важнейшем для себя рынке — в странах Евросоюза. За 11 месяцев (январь — середина ноября) экспорт газа из России в Европу (с учетом Турции) сократился почти на 45%, а добыча газа “Газпромом” упала почти на 20%. Однако с точки зрения денежных доходов “Газпром” и бюджет выиграли: резкий рост цен на европейском рынке (460% к 2021 году) так сильно увеличил доходы компании, что правительство ввело временный (на три месяца) налог на доходы “Газпрома” в сумме 1,25 триллиона рублей, за счет которого годовые доходы бюджета выросли на 5%.
За первые две недели после начала агрессии против Украины российский рубль девальвировался с отметки 75 рублей за доллар до 120 рублей за доллар, что подталкивало инфляционные ожидания и усиливало панические настроения населения. В ответ на это российские власти ввели жесточайшие финансовые и валютные ограничения, коснувшиеся текущих и капитальных операций, которые превратили рубль в ограниченно конвертируемую валюту. В результате сальдо текущих операций платежного баланса резко выросло, что привело к укреплению рубля до 50 рублей за доллар, то есть более чем в два раза по отношению к точке максимального падения, после чего курс рубля стабилизировался на отметке 60 рублей за доллар. Поскольку доходы бюджета, связанные с добычей и экспортом углеводородов, исчисляются в долларах, стремительное укрепление рубля привело к их обесценению.
Однако в целом за 10 месяцев 2022 года набор этих разнонаправленных факторов привел к росту доходов бюджета России от добычи и экспорта углеводородов на 34% по сравнению с 2021 годом.
Цена войны и последствия для бюджета-2022
Затянувшиеся военные действия привели к тому, что военные расходы российского бюджета резко возросли — в середине сентября Минфин сообщил, что к концу года они возрастут на 1,45 триллиона рублей (45%) к уровню, зафиксированному в законе. В июне правительство говорило об увеличении расходов на закупку и ремонт вооружений на 600—700 миллиардов рублей, следовательно, примерно такая же сумма могла быть направлена на текущие расходы министерства обороны.
Кроме того, Минфин сообщил о чрезвычайном росте (на 50%) в 2022 году расходов по статье “Общегосударственные вопросы”; в проекте бюджета на следующий год они также остаются высокими, хотя и на 25% ниже достигнутого в 2022 году уровня. Если предположить, что избыточные расходы по этой статье (сверх равномерного роста между 2021 и 2023 годами) связаны с военными расходами, то их объем составит около 850 миллиардов рублей (0,7% ВВП). Объявленная в сентябре мобилизация, в результате которой в армию было дополнительно призвано 318 тысяч человек, потребует дополнительного увеличения военных расходов ориентировочно на 0,3% ВВП. В результате военные расходы России в 2022 году могут достичь 5% ВВП, что является максимальным уровнем за все постсоветское время.
Кроме того, поскольку все оборонные расходы в российском бюджете засекречены, то невозможно определить, на какие цели направлялись бюджетные средства и выполнил ли бюджет все обязательства по выплатам мобилизованным гражданам, семьям погибших и раненых военнослужащих (эти пособия выплачивает Пенсионный фонд, который получает соответствующие дотации из федерального бюджета). Поэтому не стоит удивляться, если через какое-то время мы узнаем, что общая сумма расходов, связанных с агрессией против Украины, оказалась еще выше.
После тяжелейшего финансового кризиса 1998 года российские власти проводят крайне сдержанную бюджетную политику. 2022 год не станет исключением: в течение года общие расходы бюджета были увеличены на 17,7% по сравнению с первоначальным планом, доходы, по оценке Минфина, окажутся выше запланированного уровня на 10,7%, что приведет к появлению дефицита в размере около 1,3 триллиона рублей (около 0,8% ВВП). С учетом того, что внешние рынки привлечения долгового финансирования для России закрыты, а возможности привлечения финансирования внутри страны очень невелики, образовавшийся дефицит (в первоначальном плане бюджет предусматривал профицит) будет профинансирован главным образом за счет использования накопленных резервов. 1 ноября ликвидная часть фискального резерва правительства (Фонд национального благосостояния, ФНБ) составляла 7,9 триллиона рублей. Если предположить, что весь дефицит бюджета в 2022 году будет профинансирован за счет ФНБ, то размер ликвидных резервов на начало 2023 года составит 6,9 триллиона рублей (23,7% от плановых расходов бюджета следующего года).
Бюджет-2023: цена неопределенности
При планировании бюджета на 2023 год российское правительство столкнулось с высоким уровнем неопределенности и серьезными политическими ограничениями.
Главный вопрос, на который сегодня не может ответить никто, касается сроков и условий окончания войны в Украине. В проект бюджета правительство заложило индексацию военных расходов на 6,5%, что немного превышает прогнозный уровень инфляции (5,5%). Вместе с этим проект бюджета предусматривает рост расходов по статье “Национальная безопасность и правоохрана” почти на 60% к уровню 2022 года и сильное увеличение расходов Пенсионного фонда (почти на 2 триллиона рублей, 19%), которое выходит за рамки сложившегося тренда и, несомненно, связано с войной в Украине.
Вторая проблема, с которой столкнулось правительство, связана с неопределенностью экономической динамики. Падение российской экономики в 2022 году оказалось гораздо меньше, чем многие эксперты ожидали весной, что породило оптимистические настроения в Кремле. Президент Путин несколько раз заявлял, что экономика прошла самый сложный период и вплотную подошла к фазе роста. После этого правительство не могло заложить в бюджетный прогноз продолжение спада: согласно прогнозу, российская экономика должна начать расти в I квартале следующего года. На этом основании налоговые доходы бюджета (не связанные с углеводородами) в его проекте растут почти на 13%, что представляется чрезмерно оптимистичным.
Оптимизм правительства не разделяется многими экспертами, в том числе и экспертами ЦБ, которые говорят о возможности продолжающегося негативного влияния санкций на экономику и в следующем году. Официальный прогноз ЦБ предполагает, что рост российской экономики возобновится во второй половине 2023 года, но председатель ЦБ Эльвира Набиуллина несколько раз заявляла, что ситуация может оказаться более тяжелой и спад экономики продлится дольше.
Третья проблема связана с оценкой возможного санкционного давления на российскую нефтяную промышленность. С 5 декабря вступило в силу эмбарго Евросоюза на покупку российской нефти, с 5 февраля — на покупку российских нефтепродуктов. Кроме этого, с 5 декабря начал работать анонсированный G7 “потолок цен” на российскую нефть, установленный на уровне 60 долларов за баррель, что на 10% ниже фактической цены продажи российской нефти на экспорт в ноябре 2022 года. В такой ситуации Минфин предложил отказаться от установленных законом правил исчисления доходов, связанных с добычей и экспортом углеводородов, и зафиксировать в бюджете номинальную сумму таких доходов, которая составит 34% от общей суммы доходов. Таким образом, если раньше бюджет использовал “цену отсечения” для определения сверхдоходов, которые направлялись в ФНБ, то теперь в фискальный резерв будут отправляться доходы, которые могут появиться у бюджета после того, как 9 триллионов рублей будут направлены на финансирование текущих расходов.
В абсолютном выражении эта зафиксированная сумма доходов практически совпадает с уровнем аналогичных доходов 2021 года, что, на первый взгляд, ставит под сомнение ее реалистичность. Маловероятно, что в будущем году в условиях санкционного давления Россия сможет увеличить добычу или экспорт нефти по сравнению с 2021 годом. Средняя фактическая экспортная цена российской нефти в 2021 году составляла 69 долларов за баррель, что соответствует уровню сентября—октября 2022 года. Текущий курс рубля по отношению к доллару на 15% выше, чем в среднем за 2021 год, и правительство не видит высокой вероятности существенного ослабления рубля в будущем году. Эти факторы могут снизить доходы бюджета от добычи и экспорта углеводородов на 15—20% по сравнению с уровнем 2021 года.
Чтобы компенсировать возможные потери, правительство инициировало принятие закона о повышении ставки налога на добычу полезных ископаемых для компаний, добывающих углеводороды, о повышении налога на прибыль для компаний, экспортирующих сжиженный природный газ, а также об уменьшении для нефтеперерабатывающих компаний выплат из бюджета, которые были установлены в рамках механизма регулирования внутренних цен на нефтепродукты. По оценкам правительства, это повышение налогов компенсирует как минимум половину указанного выше потенциального снижения доходов. Еще 20—25% потенциального снижения доходов должно быть компенсировано за счет повышения налогов, не связанных с добычей и экспортом углеводородов (уголь, металлы, удобрения). Таким образом, риск неполучения запланированных доходов в 2023 году остается, но он, по моим оценкам, будет ограничен 5—6% общего объема бюджетных доходов.
На войну денег хватит
Утвержденный бюджет на 2023 год предусматривает дефицит в размере немногим менее 2% ВВП, который может быть в полном объеме профинансирован за счет имеющихся в распоряжении правительства фискальных резервов.
Хотя бюджет спланирован в условиях высокой неопределенности, его нельзя назвать неустойчивым. При определенных гипотезах его доходы могут оказаться выше или ниже запланированного уровня, но пока масштабы такого отклонения, по моей оценке, не превышают 1% ВВП в каждую сторону. Следовательно, даже в пессимистическом (для правительства) варианте низких доходов дефицит бюджета составит 3% ВВП, и он целиком может быть профинансирован за счет резервов. Кроме того, во время предыдущих рецессий (2008—2009, 2014—2015, 2020) Минфину удавалось убедить президента Путина в необходимости проводить секвестр бюджета, который мог быть не очень существенным по масштабам, но отбивал у всех желание требовать дополнительных бюджетных ассигнований. Одновременно с этим я не вижу у стран Запада возможностей и желания усилить санкционное давление на Россию таким образом, чтобы российский бюджет столкнулся с неразрешимыми вызовами.
Хотя в бюджете-2023 заложен существенный рост расходов, связанный с военными действиями в Украине, я не предвижу для Кремля финансовых ограничений, которые могут заставить его изменить свою агрессивную политику.
