Органы местного самоуправления не назначают сверху, извне или из-за рубежа, их избирают жители территориальных общин. По-настоящему. С идентичной избирательной системой для всех регионов Украины и без дискриминации относительно ценза оседлости для избирателей и кандидатов. Без давления, угроз, запугивания и обмана. А с этим, очевидно, пока что проблема. Выборы — это не решение конфликта, а лишь конечный этап перехода временно оккупированных территорий Украины в правовое русло государства.
7 октября 2019 г. в провинции Газа, что на территории Южного Мозамбика, убили лидера неправительственной миссии наблюдения за выборами Анастасио Матавеля. Он вышел из помещения комплекса, в котором обучали активистов накануне выборов. В Анастасио выпустили десять пуль. Нападавшие умчались на машине и устроили масштабную аварию, в результате которой двое из них погибли, двое других — скрылись. Спустя два часа правозащитник умер в местной больнице. Целью таких действий было остановить работу независимой миссии, которая подозревала, что в списках избирателей появилось 300 тысяч “мертвых душ”, и планировала тщательно исследовать обоснованность подозрений в день голосования.
К сожалению для мира и к счастью для нас, мы привыкли к более цивилизованному противостоянию во время выборов, а международные стандарты их проведения одинаковы как для мирных государств и территорий, так и для зон вооруженного конфликта. Красные линии, о которых заявляет власть на высшем уровне, должны быть написаны не исчезающими чернилами, как когда-то упрекал сенатор Джон Маккейн президента Барака Обаму за отсутствие жесткой реакции после применения химического оружия правительственными войсками в Сирии. Красные линии — это то, что очерчивают и отстаивают без поправки на обстоятельства, настроение наших западных партнеров или россиян.
Выборы следует организовать согласно украинскому законодательству и стандартам ОБСЕ. Это зафиксировано в Минских договоренностях и растиражированной в дискуссиях формуле Штайнмайера. Для кого-то это общие слова, а для специалистов, понимающих, что избирательное право является неотделимой частью Общей декларации по правам человека ООН, что-то все же читается между строк и в ссылке на европейские стандарты. Каждая из 57 стран — участниц ОБСЕ обязалась одинаково толковать и применять на практике принципы проведения честных, демократических, конкурентных и свободных выборов. И каждая страна должна уважать право своих граждан принимать участие в управлении страной непосредственно или через избранных на настоящих выборах представителей. Кроме того, государства региона ОБСЕ еще в 1990 г. признали и зафиксировали в Копенгагенском документе свою “ответственность за защиту и охрану в соответствии со своими законами, своими обязательствами по международному праву в области прав человека и своими международными обязательствами, свободно установленный путем волеизъявления народа демократический порядок от деятельности отдельных лиц, групп или организаций, которые используют или отказываются отвергнуть терроризм или насилие, направленные на свержение этого порядка или такого порядка в другом государстве-участнике”. То есть еще 29 лет назад Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и все страны-участницы признавали, что безопасность имеет значение, и речь идет не о погодных явлениях, а о терроризме, насилии и попытках уничтожить демократический порядок при участии или в интересах третьей стороны. Пророчески. Наверное, если бы этот документ принимали в XXI в., у нас бы была категоричная позиция против страны, которая умело овладела методами влиять на государства, территории, народы не только средствами прямой военной агрессии, но и через вмешательство в выборы, кибератаки и тотальную пропаганду, к которой уязвимым как никогда остается открытый цивилизованный мир.
У ОБСЕ как у организации, в состав которой вошли неоднородные ценностно государства, огромные проблемы по поводу принятия коллегиальных решений. В управлении ОБСЕ заложен принцип принятия решений через консенсус или безапелляционным согласованием всех сторон.
Количество утвержденных рамочных документов минимально, у организации нет даже устава. Несмотря на это, стандарты выборов позволяют оценить подготовку ко дню голосования и само волеизъявление достаточно четко. Еще никогда отчет ОБСЕ—БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека, Варшава) о выборах не имел такого значения, как установление особого порядка местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Потому этот вызов колоссален не только для Украины, но и для самой организации, которая может стать мишенью российской пропаганды, подвергнуться подрыву репутации и полной маргинализации. Не исключено, что это один из добавочных эффектов, которого Российская Федерация желает достигнуть войной на нашей территории.
Вместе с тем Украина не может себе позволить начать политический этап без четкого понимания, насколько домашнее задание выполнено. Возвращать Донбасс в юрисдикцию государства нужно поступательно, с целью защиты прав и свобод граждан, которые там очутились в заложниках страны-агрессора и ее управленцев среднего и низшего звена на местах. Упрощение картинки о тех, кто остался там, лишь способствует РФ выстраивать четкую картину о “гражданском конфликте”. Там живут и перманентно умирают не только пушилины, дейнеги и захарченки, но и граждане Украины, которыми руководит и которых загоняет в тупик Россия, просто не желающая принять независимость нашей страны, провоцирующая эмоциональные выбросы серы сначала в каждом уголке своей “Родины”, а потом и у нас. В оккупированном Донбассе действуют не только российская армия и финансы, ассимилирующая паспортизация, пропаганда против Украины, но и неприятие новой власти, президента и монобольшинства. Украинская власть эмоционально, иногда кокетливо заявляет о том, что не держится за кресла. Это не делает ей чести, ведь у нее много полномочий и ресурсов, чтобы не бросать государство в руину и идти на российское минное поле хорошо информированной, подготовленной и мобилизованной. У нас нет другой страны и никогда не будет, если мы не удержимся сейчас. В этом вопросе раздор и противостояние между политиками весьма симптоматично. Не может государство проводить эффективные разговоры и держаться в пределах очерченных красных линий, если политический класс наконец не почувствует своей беспрецедентной ответственности найти согласие в треугольнике президент—парламент—общество. Конечным бенефициаром противостояния станет лишь Россия.
Линия Маннергейма
Граждане Украины — в центре как источник власти. Граждане от 18 лет — субъекты избирательного процесса, которые принимают участие в кампании непосредственно или от политических партий. Участники избирательного процесса — не только избиратели, но и кандидаты, члены комиссий и наблюдатели.
Вместе с тем Конституция (статья 37) однозначно устанавливает, что образование и деятельность политических партий и организаций, программные цели и действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного порядка насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности, подрыв ее безопасности, пропаганду войны и насилия запрещена. Соответствие выборов украинскому законодательству должно касаться и Основного закона, а не только профильного. Если в этом вопросе стратегия России вполне прогнозируема, и она будет использовать боевиков для демонстрации на исключительных примерах картинки гражданского противостояния, Украине следовало бы проникнуться и тем, как согласно Конституции не допустить институционализации в политическом пространстве таких групп. И это не политическая прихоть нынешних элит на Банковой или Грушевского, а требование к государству и его обязанность, зафиксированные в Конституции и стандартах организации выборов ОБСЕ. Все граждане равны перед законом, а не беззаконием. Точка. Если кто-то начинает свою предвыборную борьбу с антитезы к упомянутой статье Конституции, это представляет угрозу миротворчеству, мирному населению, которое желает прекращения боевых действий и стрельбы. Поэтому самостоятельно и с привлечением международной профессиональной экспертизы такие группы должны быть отделены от политической предвыборной борьбы. ОБСЕ, которая лишь наблюдает за выборами, не может давать экспертизу и осуществлять техническое сопровождение кампании, поскольку возникает вероятный конфликт интересов. Вместе с тем никто не запрещает создать международную группу с полномочиями профильной оценки, которая будет давать ad hoc свои выводы относительно участников выборов, их программ, контента агитационных материалов. Это не тактическо-технический аспект, а независимая оценка участников и событий, которая ляжет в основу официальных решений, а их будет принимать вышестоящий орган администрирования избирательного процесса, сформированный исключительно из граждан Украины, о регистрации и отмене регистрации кандидатов и партий. В эту группу могут войти приглашенные эксперты по вопросам выборов и политических партий Венецианской комиссии, ООН, не исключена необходимость привлечь предвыборную миссию ЕС, которая не работает в регионе ОБСЕ, но почему бы ей не начать там работать?
Равные и свободные
Избирательное применение закона, исключительные условия для отдельных групп или умышленное препятствование оппонентам является нарушением принципа равенства в избирательном процессе. Честные выборы — это не о калькуляции бюллетеней после их вбрасывания в прозрачные урны, а о равных услових для участников, независимо от возраста, пола, политических убеждений, доступа к материальным ресурсам. Эти условия должны быть подготовлены не в ходе действия политического конфликта на этапе организации выборов, а заранее. Третья сторона, например, специальная мониторингово-аналитическая группа из состава международных организаций, которые не финансируются даже частично на средства страны-агрессора, должна оценить предвыборное состояние и сделать выводы и рекомендации относительно конкретных корректировок для России и Украины. Анализ поля должен касаться недискриминации и распространения языка вражды, свободы слова, беспрепятственного доступа потенциальных кандидатов к избирателям, работы средств массовой информации на полноценной основе не позднее чем за год до начала избирательного процесса. Пропаганда должна быть смещена с информационного поля безапелляционно, поскольку этот фактор представляет значительное препятствие для свободы формирования политической воли без давления, запугивания и обмана.
Среди прочего, равные условия невозможны без прозрачности финансирования выборов и предвыборной борьбы, агитации. Все расходы на организацию выборов должны быть уплачены безналичным образом, через официальную банковскую систему. Последнее для начала требует ее восстановления на уровне инфраструктуры и квалифицированного персонала, возврата украинской гривны как официальной платежной единицы на территории отдельных районов Донецкой и Луганской областей, где сейчас используется российский рубль. Законодательством Украины запрещено финансировать политические партии и избирательные кампании либо даже принимать участие в агитационных мероприятиях иностранным гражданам. Здесь не обойти вопрос паспортизации и обретения по упрощенной системой гражданства РФ жителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Но самой большой проблемой является выдача украинских паспортов молодежи, которая имеет свидетельство о рождении государственного образца, но так и не получила официального украинского паспорта. За бюджетными средствами, потраченными на организацию выборов, осуществляет общий надзор Счетная палата Украины, а отчеты из избирательных фондов анализирует в структуре ежегодных отчетов политических партий, если последние их наполняли, Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. Важна и роль банков, которые должны фиксировать и информировать распорядителей избирательных фондов о поступлении средств на их счет от анонимных жертвователей и иностранных граждан. Расходы на агитацию извне избирательных фондов не допускаются, поскольку их невозможно отследить, что подрывает доверие к избирательному процессу. Не следует забывать и о том, что уголовным преступлением является нарушение порядка финансирования политических партий и предвыборной агитации. Необходимо и с помощью наших западных партнеров выработать правила и механизм прекращения российского финансирования политических групп и потенциальных выборов, а также обеспечить жесткий мониторинг с жесткими санкциями в случае выявления российских средств на этих и любых других выборах. Все граждане Украины имеют равные избирательные и другие права, применение санкции не может быть упрощенным для избирательного процесса в ОРДЛО, поэтому нормы Уголовного кодекса Украины о преступлениях против избирательных прав должны быть качественно обновлены, как того требует общественность с 2016 г.
Свободными выборы являются тогда, когда гражданин может сформировать политическую позицию, отсутствует принуждение к участию или неучастию в выборах, все свободно могут озвучивать свою позицию и нарушениям противодействует эффективная система. Так что свободными являются не только соревновательные кампании со свободой слова и отсутствием административного ресурса, который на местах будет явно не на стороне Украины, но и эффективная правоохранительная система. Очевидно, что ее переходной формат нуждается в квалифицированных полицейских, у которых будут функции не только по обеспечению общественного порядка, предотвращению конфликтов (полиция диалога), но и расследования преступлений во время выборов. Не следует фантазировать о возврате в короткие сроки украинской полиции с полнотой полномочий, хотя к этому нужно стремиться. Здесь следует привлекать к координационным функциям, например, Интерпол (вторая по численности международная после ООН организация в мире, членские взносы в которую платят 194 страны), дополнительно расширить мандат Миссии безопасности Европейского Союза, которая уже работает на подконтрольной Украине территории. На разворачивание миссии, согласование мандата, поиск финансирования, тренировку понадобится до двух лет. Без этого также трудно себе представить реализацию права на мирные собрания, что является признаком честных и свободных выборов.
Принцип уважения к фундаментальным правам и свободам, кроме прочего, актуализирует участие в голосовании внутренне перемещенных лиц и подготовку списков избирателей. Последнее должно быть дополнительно верифицированно физическим способом через официальную перепись населения на территории временно оккупированных районов Донбасса, который следует интегрировать и координировать с системой учета внутренне перемещенных лиц, а также Государственным реестром избирателей, распорядителем которого может быть исключительно украинская Центральная избирательная комиссия. Она не имеет права передать доступ к персональным данным третьим сторонам, включая международные. Параллельно государство с партнерами, которые могут предоставлять международную техническую помощь, должно проводить массированную информационно-просветительскую кампанию относительно такой переписи и максимально мобилизовать граждан к сотрудничеству. На всей территории Украины следует мобилизовать внутренне перемещенных лиц к самоопределению относительно участия в выборах как избирателей и кандидатов. Впрочем, свобода участия в голосовании должна предусматривать различные опционные варианты реализации избирательных прав, а именно: изменить избирательный адрес на ту общину, где человек проживал во время конфликта, и не принимать участие в выборах других общин; обратиться с заявлением в отделы ведения Государственного реестра по всей стране с целью включения в списки избирателей до дня голосования в отдельных районах Донбасса; голосовать через физическое возвращение домой или дистанционно на специально созданных избирательных участках; не принимать участие в выборах по собственному усмотрению.
Эффективная система обжалования избирательных споров и переходное правосудие необходимо для того, чтобы базово обеспечить законность процесса. Функционирование судебной ветви власти и ее переходной формат на Донбассе должны быть одной из красных линий, поскольку решение по избирательному процессу, защите законных интересов участников должно выноситься именем государства Украина. Судьям придется особенно несладко, ведь на их плечи ляжет тема амнистии тех, кто жил под оккупацией и не совершал противоправных действий, либо же, в перспективе, осуждения военных преступников. Для полноценной независимости они должны уже готовиться к выполнению таких функций под защитой законных правительственных сил. Наши западные партнеры на высшем уровне неоднократно подтверждали поддержку суверенитета Украины, и хорошим тестом на содержательность этого утверждения будет поддержка украинского судопроизводства. Ни одна комиссия, независимая экспертная группа, международный корпус судей не должны принимать на себя функции суда, кроме тех международных процессов, которые уже происходят, в частности в Гааге, и касаются осуждения РФ.
Не менее важно и то, что с 2012 г. на территории отдельных районов Донбасса не проводились выборы, поэтому и избиратели, и потенциальные кандидаты, и члены комиссий должны получить большой массив качественной просветительской информации об избирательных правилах и процедурах. Вместе с тем на Министерство юстиции Украины и национальные партии ложится ответственность за проведение перерегистрации местных политических организаций законным способом.
На весь Донбасс должны вернуться не только украинские журналисты физически, но и медиа, тогда как местные должны пройти оценку независимым органом и либо прекратить свою деятельность, либо действовать в пределах украинского правового поля. Зато российские медиа должны прекратить свою агрессивную работу, направленную не только на внутреннюю публику, но и на украинского избирателя.
Вместо выводов
Эта статья — лишь начало полилога о предпосылках и подготовительных мерах для реальных шагов в движении к политическому этапу урегулирования конфликта и прекращению войны. Она не содержит милитарного компонента, содержания законодательства о выборах и местном самоуправлении, политики пацификации, форм реинтеграции, деталей форм и содержания переходного правосудия и т.п. Но даже побочное обращение к международным стандартам и принципам говорит о необходимости рассчитать как минимум до двух лет эффективный процесс, без препятствий и манипуляций.
