Не “Дією” единой

 СМИ продолжают обсуждать План трансформации исполнительной власти с его кардинальными намерениями “сократить государство”. 4—6 июля на Конференции по вопросам восстановления Украины в Лугано были презентованы также проекты планов рабочих групп Нацсовета по восстановлению, в частности групп “Реформирование государственного управления” и “Диджитализация”.

Дать оценку этим сотням страниц непросто. С одной стороны, в них зафиксированы многие правильные проблемы и намечены мероприятия. С другой — в документах содержится и множество второстепенных задач, прослеживается разный уровень их детализации и т.п. Да и между собой эти планы еще не согласованы. Поэтому возможно избирательное выполнение и игнорирование проблем первоочередных.

Именно к такому прогнозу подталкивает хроническое невыполнение официальных деклараций и нерешение ряда очевидных проблем, которые неоднократно уже поднимались. Тогда как во время войны эти проигнорированные мероприятия нас сильно “догоняют”.

Мои коллеги еще готовят материал по оценке реформы государственного управления, я же остановлюсь только на том, что касается каждого человека, — на сфере административных услуг.

Прогнозируемо власть делает акцент на очень популярном сейчас направлении — диджитализации. Кстати, уже само формирование здесь плана — большой плюс на третьем году трансформации. И качество проработки проекта плана достаточно хорошее.

Но системно не хватает такого важного направления, как “децентрализация полномочий” на предоставление услуг, то есть делегирование полномочий от государственных органов в органы местного самоуправления (ОМС). Несколько тезисов встречается не в плане ответственного министерства, а в “Госуправлении”. Потому Минцифры этого направления и дальше не видит. Хотя опыт войны, необходимость “оптимизации” исполнительной власти должны были бы указать новый ракурс.

Диджитализация — ключевой тренд последних лет. От многих граждан приятно слышать восхищение приложением “Дія”. Показатели количества пользователей поражают — 17,5 миллиона человек! Но государство не может функционировать только в смартфоне.

В “Дії” людям особенно нравятся цифровые документы — удостоверение водителя, документ на авто, паспорт и т.п. Но это не было решением какой-то проблемы, потому что носить документы можно и в портмоне. И для того, чтобы эти документы появились в “Дії” их нужно сначала получить физически. Поэтому это было вопросом дополнительного комфорта. Но во время войны существенно выросла добавленная стоимость приложения. Если вы в “Дії” (и “Дія” работает), то в случае физической потери документов — цифровые очень выручают!

В “Дії” быстро появляются прежде всего “новые услуги” (ковид-сертификат, “єДопомога”, комплексная услуга для ВПЛ и т.п.). Это тоже очень хорошо и для людей, и для системы.

В то же время самые массовые (базовые) административные услуги объективно заходят в “Дію” значительно тяжелее. И на то есть причина: большинство из них — паспортные услуги, регистрация недвижимости, брака, смерти, транспортного средства, получение удостоверений водителя и т.п. — требуют офлайн общения чиновник—гражданин. И даже в самой массовой группе админуслуг — социальной защите — человеку часто необходимо живое общение, поскольку сам человек не знает, на какую помощь может рассчитывать. В то время как именно эти группы услуг — базовые, самые массовые — требуют первоочередного внимания государства.

Кроме того, очень важно не допускать разрывов, если услуга доступна только онлайн. У нас уже были примеры цифровой дискриминации (например, “єДопомога” во время ковидного карантина за прививку и уже во время большой войны). И в новых услугах (например, возмещение убытков от войны) государство уже обеспечивает не только онлайн-обращение, но и физическую поддержку через ЦПАУ.

Позитивных результатов в сфере админуслуг действительно много. Даже в ЕС в выводе по заявке Украины на статус кандидата отметили и реформу децентрализации, и украинские центры предоставления административных услуг (ЦПАУ). Главное, что сами потребители положительно оценивают эту сферу, в частности — гордо презентуют приложение “Дія” западным друзьям.

В то же время стоит в который раз напомнить ряд предложений, годами лежащих в правительственных кабинетах, задекларированных в официальных программных документах (например, в Стратегии реформирования госуправления до 2021 года и до 2025 года), но в последнее время пробуксовывающих.

Стратегическое направление, имеющее большое значение для граждан и бизнеса, ОМС, государства, — децентрализация полномочий по предоставлению админпослуг. Укрупнение громад проводилось не для упрощения управления ими из столицы, а ради повышения их собственной состоятельности и решения обыденных дел по возможности ближе к людям. Именно благодаря децентрализации обеспечивается территориальная доступность услуг (поскольку только ОМС могут обеспечить услуги в каждой громаде), интегрированность услуг в ЦПАУ (делегированные полномочия полнее всего включены в ЦПАУ), клиентоориентированность (ОМС хочет нравиться своему избирателю).

Подсказка: но на направлении децентрализации можно найти выход для правительства и в выполнении новой “прорывной” задачи — “сокращение госслужбы”.

Какие же конкретно сферы могут быть уже делегированы органам местного самоуправления (ОМС) от министерств и других ЦОИВ?

Социальная защита/административные услуги социального характера (АУСХ) — имеют самый большой потенциал для лучшей организации через децентрализацию. Это все государственные помощи, жилищные субсидии, социальные статусы. При этом практически половина служащих райгосадминистраций — персонал управлений социальной защиты населения (УСЗН). И вместо того, чтобы формировать нового “монстра” с десятками тысяч госслужащих — Нацсоцслужбу, можно обратиться к значительно более рациональному решению. Сферу админуслуг целесообразно делегировать ОМС, тем более что половине населения Украины эти услуги уже предоставляют управления социальной защиты населения — УСЗН ОМС (в бывших городах областного значения). А за Нацсоцслужбой закрепить только полномочия методической помощи ОМС, контроля над законностью решений ОМС, администрирование выплат (средства в местные бюджеты не заходят). В УСЗН есть потенциал и для сокращения процедуры принятия решений о выплатах. Но система должна быть и близкой к людям (услуги в громаде), и контролируемой (функция ЦОИВ). Конечно, дальнейшая цифровизация реестров и услуг здесь крайне вспомогательна.

Перед этим вариантом стоят два вызова. Требуется время, чтобы все тергромады институционно подготовились к принятию полномочий. С этим вызовом легче справиться, потому что даже в меньших громадах преимущественно образованы подразделения соцзащиты фронт-офисного типа. Второй вызов — нужно покрытие расходов ОМС на администрирование (на УСЗН). Но это касается любых делегированных полномочий, и можно часть средств тратить на Нацсоцслужбу, а часть — в ОМС. Другой вариант — централизация и сокращение — значительно хуже, ведь он будет отдалять услуги от людей, ухудшать качество обслуживания, что характерно, когда “разрывается” фронт-офис и бек-офис между ОМС и государством, когда отдаляется принятие решений. В условиях военного и послевоенного положения актуальность соцзащиты, к сожалению, будет лишь расти.

Регистрация актов гражданского состояния (РАГС). Здесь тоже наполовину работа “выполнена”, ведь в меньших территориальных громадах эти полномочия всегда исполняли ОМС. В мае 2021 года парламент принял “переходной” закон, позволивший всем другим терргромадам взять по крайней мере три основных полномочия — регистрацию рождения, брака, смерти. Последнее сейчас особенно актуально в связи с войной: не стоит заставлять людей ехать за простой услугой в подразделения Минюста. Но Закон почти не внедрен. Содействия из центра для ОМС не было. Поэтому сферу РАГС надо полностью отдать ОМС, в частности и в бывших городах областного значения, и в “старых” райцентрах. Здесь тоже есть потенциал для “сокращения” — Министерства юстиции, его террорганов.

Фактически надо “перевести” эти подразделения в ОМС. С небольшой оговоркой, идущей против “течения”: нужно создать ЦОИВ (службу под Минюстом, за счет части персонала центрального аппарата), которая будет отвечать за реестры и надзор за ОМС и в сфере РАГС, и в сферах регистрации недвижимости и бизнеса. Напомню, что две последние сферы были успешно делегированы ОМС в 2016 году и осталось завершить это дело.

Даже из приведенных примеров видно, что можно существенно “сократить государственную службу”. Хотя, по-честному, — это децентрализация. Кстати, в экономическом измерении — на уровне состоятельной громады всегда значительно меньше персонала. ОМС не такой “зажатый” в вопросе структур и нагрузки на персонал, поэтому можно намного эффективнее его использовать.

Стоит присмотреться и к Госгеокадастру. Там тоже периодически “сокращают” или анонсируют оптимизацию. Но худшего решения, чем сокращение террорганов Госгеокадастра или государственных кадастровых регистраторов, и не придумать. Потому что это только приводит к длинным очередям и долгим ожиданиям результата. И здесь не надо аутсорсинговых экспериментов с сертифицированными инженерами-землеустроителями. Вместо этого следует в добровольном порядке делегировать эту сферу ОМС, то есть чтобы терргромады, которые создадут соответствующие подразделения, могли брать эти полномочия (как сделано в сфере ГАСК). Принимая во внимание интерес к земельным вопросам, активность громад должна быть высокой. После этого на соответствующих территориях Гогсгеокадастр тоже сможет сокращать свои подразделения без вреда для потребителей услуг.

Для всех этих шагов есть важное условие, существенно стимулирующее ОМС, — установление адекватных размеров платы за админуслуги (конечно, кроме “бесплатной” соцзащиты). То есть услуги должны быть достаточно компенсационными (например, в паспортной сфере). И именно с этой целью депутаты, эксперты совместно с ассоциациями ОМС подготовили законопроект “Об административном сборе” (4380). Он предлагал повысить до адекватных отдельные мизерные размеры оплаты (за регистрацию брака до сих пор 85 копеек) или установить оплату за большинство бесплатных сегодня услуг в диапазоне 50—100—200 грн (“местный нотариат”, регистрация бизнеса, земли и т.п.). Оплата потребителем хотя бы части затрат позволит сохранить достаточное количество персонала, покрывать расходы на затратные материалы, цифровизацию и т.п. Собственно, нынешний кризис публичных финансов из-за войны — еще один повод внимательно взглянуть на этот законопроект.

Вместо этого в плане снова встречаем идеи о правительственной методике и проведении расчетов сборов за каждую услугу. Трудно представить, сколько лет это еще будет тянуться. Поэтому хочу призвать коллег обратиться к прагматизму и решить этот вопрос эффективно: одним законом наполнить сферу ресурсами, добавить ей прозрачности и системности.

Вопрос оплаты админуслуг прямо связан с еще одним “модным” направлением — аутсорсингом. Очень хочется надеяться, что здесь не наломают дров. Потому что в государстве со слабой правовой системой это порождает риски незаконных схем и поборов (можно напомнить хотя бы ГП “Документ” с доплатами за паспорта, “брак за сутки” с многотысячными платежами мимо бюджета), рейдерство через аккредитованных субъектов госрегистрации.

Есть еще много других предложений, как оптимизировать госуправление, улучшая доступность услуг и балансируя расходы. В частности:

• Несколько лет не решается проблема доступа к профессии государственного регистратора недвижимости и бизнеса. У нас есть райцентры без госрегистраторов. Дефицит регистраторов большой. Одна из главных причин в том, что Минюст ввел тестирование в этой сфере для должностных лиц ОМС, но фактически его не проводит. То мешал ковид, теперь война. Но как восстанавливать экономическую деятельность, если есть барьеры на пути регистрации бизнеса и недвижимости?

• Пенсионный фонд последние три года упрямо игнорирует специфику своей категории потребителей и делает акцент только на электронных услугах. Вместо этого простое решение — позволить ЦПАУ ОМС исполнять функции фронт-офиса — системно игнорируется. Как следствие, человек до сих пор не может в ЦПАУ или просто у старосты своей громады заказать помощь на погребение. Хотя соцзащита вообще уже давно и смело заходит в ЦПАУ и сотрудничает с ОМС.

• Кроме того, есть потенциал для передачи части фронт-офисных полномочий в ОМС и от налоговой службы. Выдать налоговый номер, принять отчет через ЦПАУ — дело несложное.

• Систему МВД тоже можно “разгрузить”. В Польше или ФРГ автомобили регистрируют в аналогах наших ЦПАУ, а в Украине ОМС должны “выгрызать” эти полномочия. Это простая группа услуг, и МВД тогда могло бы больше сосредоточиться на основной миссии — безопасности.

Из нового позитива — правительство позволило перерегистрацию б/у авто в ЦПАУ. Правда, технически реестр еще не готов. В то же время в мае возникла новая проблема: с бланками регистрационных документов на авто и удостоверенией водителя. В преддверие февральского вторжения правительство изменило требования к бланкам. Теперь не хватает оборудования для работы с новыми бланками, в то время как бланки прежнего образца уже не изготовляют.

ОМС вообще в отчаянии: многие из них недавно приобрели такое оборудование для ЦПАУ, кстати, за средства государственной субвенции, и сейчас это новое оборудование… непригодно для работы. Решение тоже на поверхности — во время войны не до новых “фишечек” с чипами: можно пролонгировать использование бланков прежнего образца хотя бы на два-три года и обязать соответствующее ГП печатать их. Или вообще отложить эти “новшества”.

Кстати, стоит заметить, что соответствующие задачи по интеграции в ЦПАУ пенсионных и налоговых услуг, услуг для водителей в плане “Диджитализации” есть, хотя и неспешные по срокам.

Можно продолжать изложение по каждой группе услуг. В Украине наработано много профессиональных полис-предложений в этой сфере. Они базируются именно на проблемах, на том, что беспокоит потребителей услуг и основных предоставителей услуг — ОМС. Но очень не хватает внимания ответственного государственного органа к этим проблемам.

Следовательно, акцент в этой реформе надо делать именно на базовые, самые затребованные группы услуг. Это то, чего не хватает и обнародованным планам. Кроме того, нужно ориентироваться не на показатель номинального количества услуг в ЦПАУ, и тем более ребрендинг ЦПАУ, а на поэтапную отработку самых важных групп. Это в первую очередь: регистрация актов гражданского состояния, местожительства, недвижимости, бизнеса, земли; паспортные услуги, соцзащита. Обеспечили доступность соответствующей группы услуг в каждой громаде (включая инструменты ММС), насколько можно упростили и цифровизовали — и тогда взялись за другую группу услуг. Если есть ресурс, то можно делать параллельно, но точно не все и сразу. Приоритезация обязательна.

Главное — помнить, для кого все это делается. В фокусе должны быть доступность услуг и комфорт для каждого гражданина, в том числе нецифровизированного. Надо учитывать специфику Украины, размеры, территориальное устройство, демографию, инфраструктуру и т.п. Поэтому о децентрализации полномочий как направлении государственной политики нужно помнить, ведь именно она обеспечивает доступность услуг для каждого.

Виктор ТИМОЩУК, заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ