Министерский саботаж децентрализации

Приблизительно в таком ключе государственные мужи укореняют в умах общественности необходимость дальнейшей реформы и смены административно-территориального строя. Но чуда не будет, и как бы ни манипулировали процентами аналитики Минфина, через год громадам придется самостоятельно распоряжаться своими бюджетами, реализовывать делегированные государством полномочия, стимулировать развитие местного бизнеса и искать инвесторов. И для того, чтобы это у них получилось, одних лозунгов будет недостаточно. Ведь, несмотря на декларируемый 40%-й рост поступлений, местные власти не спешат строить дороги и детские площадки. Они понимают, что собранные средства придется потратить на те статьи расходов, которые закрепило за собой государство, и которые это же государство десятилетиями обеспечивает постольку, поскольку. Реальной финансовой децентрализации так и не произошло, а ее второй этап, касающийся 100%-го финансирования делегированных государственных полномочий, был спущен на тормозах Министерством образования и Министерством здравоохранения, которые за прошедший год не удосужились создать нормативы бюджетной обеспеченности регионов. А до тех пор, пока их не будет, ничего в отношениях общин и государства принципиально не изменится.

Бюджетный рост?

За январь—апрель текущего года в общий фонд местных бюджетов, без учета трансфертов, поступило 28,8 млрд грн. Это — свыше 39,2% от годового планового показателя, утвержденного местными советами. Прирост поступлений в общий фонд в сравнении с аналогичным прошлогодним периодом (в сопоставимых условиях и без учета территорий, неподконтрольных украинской власти) составил 40,2%, превысив на 8,3 миллиарда прошлогодние показатели. Темп роста фактических поступлений налога на доходы физических лиц (НДФЛ) составил 115,1%, платы за землю — 125,4%. А в целом объем поступлений НДФЛ за четыре месяца превысил 15 млрд грн, поступлений платы за землю — 4,3 млрд. Поступления налога на недвижимое имущество, утвержденные на весь 2015 год местными советами в объеме 226,2 млн, за первые четыре месяца нынешнего года составили 232,6 млн.

Но не стоит обольщаться этими финансовыми победами, пока говорить о реальном успехе реформы рано. Если разобраться в сути вопроса, становится ясно, что показатели несколько завышены, а правительство (впрочем, не впервые) манипулирует цифрами. И когда Минфин говорит о 8 млрд грн дополнительных доходов, полученных местными бюджетами, то не случайно уточняет, что речь идет об общем фонде. Благодаря реформе фискальной децентрализации база общего фонда была расширена. Его поступления увеличились не только благодаря девальвационным процессам, но и передаче единого и экологического налогов и налога на недвижимое имущество из специального фонда. Так что увеличение “обеспечено” перекладыванием финансового ресурса из правого кармана в левый.

Например, поступления в общие фонды местных бюджетов Одесской области за первый квартал 2015-го действительно выросли на 19,5% в сравнении с прошлогодними показателями. Однако поступления в специальные фонды за этот период сократились более чем на 77%. В Николаевской области в первом квартале поступления в общий фонд увеличились на 20,5%, но спецфонд за этот же период “похудел” на 78%. Если в прошлом году местные бюджеты Запорожской области за первые 4 месяца собрали в общий фонд 1,156 млрд грн, а в специальный 113 миллионов, то в этом году за аналогичный период в общий фонд поступило 1,409 млрд (действительно больше), но вот в специальный — только 14 млн. То есть декларируемый Минфином 40%-й рост доходов — это даже не средняя температура по больнице. Понятно, что в преддверии объединения громад, задача власти — сагитировать как можно большее количество местных общин объединяться под флагом децентрализации. Вот только стоит ли переходить ко второму ее этапу, если даже первый еще не довели до ума? И какова в итоге цель государства? Показать красивые цифры и на скорую руку провести административно-территориальную реформу или все-таки обеспечить нормальное благосостояние местных общин?

Действительно, если раньше любые поступления из местных бюджетов изымались государством, а потом перераспределялись, то сейчас местные власти могут использовать по собственному усмотрению полученный дополнительный доход, только бы государство в полной мере обеспечивало делегированные им полномочия, ведь иначе использовать полученный излишек не удастся, так как специальные фонды местных бюджетов пусты. 

Правительство традиционно заявляет о выполнении всех своих обязательств в части перечисления межбюджетных трансфертов. Так, по состоянию на 1 мая местные бюджеты получили
40 млрд грн из госказны. Базовая дотация перечислена в сумме 1,7 млрд грн. Субвенции на социальную защиту населения — 17,5 млрд. Образовательная субвенция — 12,5 млрд грн, медицинская— 14,4 млрд. Субвенция на подготовку производственных кадров — 1,7 млрд. Но это не свидетельствует о достаточности этого финансирования, да и определить эту достаточность невозможно, ведь нормативы бюджетной обеспеченности не разработаны.

Иллюзия победы

На самом деле просто передать полномочия и дать на них денег “сколько есть” — это не децентрализация и не реформа, эта привычная форма взаимоотношений центральной и местных властей. Если государство возлагает на местную общину обязанность, например, обучить 1000 детей, оно должно определить, какие конкретно услуги должны предоставить местные власти, что будет показателем качества предоставления этих услуг, сколько денег необходимо для выполнения этой функции в каждом конкретном случае. Это и есть нормативы бюджетной обеспеченности. 

“Сейчас, например, образовательная субвенция идет в 700 районов и городов областного значения. Очень простой вопрос — на сколько этих денег хватит и почему где-то все равно будет густо, а где-то пусто? На сегодняшний день все нормативы берутся с потолка, обратной связи с регионами нет. Министерство говорит: сколько есть денег, столько берите, ни в чем себе не отказывайте, больше все равно нет. На местах говорят, что этого хватит только на 10 месяцев. И сказать в этом случае кто прав, а кто нет — невозможно. А если бы нормативы были, это, с одной стороны, обязало бы местные власти привести в порядок сферы образования и здравоохранения, чтобы они соответствовали нормативу, а с другой, обязало бы государство выполнять в полной мере свои функции”, — делится с ZN.UA своими доводами Юрий Ганущак, эксперт по вопросам децентрализации.

Счетная палата с завидным постоянством фиксирует нарушения в использовании бюджетных средств, но выводов, похоже, никто из этого не делает. Так, анализ использования в Харьковской, Сумской и Полтавской областях средств для обеспечения школ современными техническими средствами обучения показал, что, с одной стороны, госфинансирование в прошлом году было не на лучшем уровне (до 60% от определенных Минфином показателей), а с другой, даже предоставленные не в полной мере областям средства в итоге не были использованы по назначению. Например, некоторые райсоветы вместо покупки компьютеров, потратили эти деньги на выплату заработных плат учителям (это хотя бы благородная цель). Но часть расходов была использована на закупку мебели, классных инструментов, печатных материалов, плакатной продукции и другого школьного инвентаря, не имеющего никакого отношения к передовым технологиям. 

Конечно, есть примеры не злоупотреблений, а обычной халатности. Например, госбюджет на обеспечение экстренной медицинской помощи (ЭМП) в Волынской и Ровенской областях в 2014 году выделил денег недостаточно, но не из-за их нехватки, а из-за несоблюдения госнормативов. Численность персонала в штатных расписаниях областных центров ЭМП оказалась почти вдвое меньше утвержденных Министерством здравоохранения нормативов. Как следствие, в Волынском центре ЭМП не хватает 35 бригад экстренной медицинской помощи, в Ровенском — 22 бригады. Из-за одной ошибки в документах.

За столом переговоров пусто

Исходя из того, что порядка с нормативами нет, все эти дисбалансы, имевшие массовый характер до реформы, сохраняются и после нее. И когда мы объединим села в громады, вопросы с недостаточным обеспечением делегированных полномочий государства станут еще острее, ведь расходы добавятся, где-то понадобится школьный автобус, где-то еще один фельдшерский пункт. И, несмотря на все финансовые успехи регионов, останутся те общины, которым денег не будет хватать на элементарное.

“При этом местные бюджеты самостоятельно решить этот вопрос не смогут, так как существует масса подзаконных актов тех же министерств, которые один другому противоречат и не позволяют эффективно использовать средства. Министерствам это выгодно, в мутной воде ведь легче рыбку ловить, вот они и не спешат расставаться с системой, которую фактически невозможно контролировать, — обрисовал для ZN.UA ситуацию Александр Слобожан, эксперт Ассоциации украинских городов. — Если бы был четкий социальный стандарт услуги, ее конкретная стоимость и прозрачная методика подсчета, каждый местный бюджет знал бы, что объем финансирования по сфере образования, например, составляет 100 гривен, т.к. одна услуга стоит 1 гривну, а по стандарту их должно быть 100, и они должны обязательно соответствовать конкретным критериям. Тогда можно было бы говорить с государством на равных, отстранить министерства от ручного управления этими деньгами, уличить их в нецелевом или несбалансированном использовании средств, условно в покупке золотых унитазов вместо учебников. Но действующая сейчас система удобнее для чиновников”.

Нормативы бюджетной обеспеченности должны быть утверждены на основе социальных стандартов, и утвердить их несложно: для этого нужно просто сесть за один стол представителям Минобразования, Министерства здравоохранения и Минфина. В сфере образования решить этот вопрос будет проще — теория этих нормативов есть, методика подсчета есть. “Что такое, по сути, норматив, норматив умножается на количество населения и получается та расчетная сумма субвенции, которая идет на места. Но для того, чтобы существующую методику применить, Министерству образования нужно определиться с собственной политикой на местах и той моделью инфраструктуры, которая была бы оптимальной для успешной работы, исходя из реальной инфраструктуры и того, каким образом она может быть реорганизована. Потом это все сверяется с реальными цифрами, и если они не совпадают, убираются те функции, которые, по мнению министерства, являются необязательными. Если же власть на местах хочет вводить дополнительные услуги, она может это сделать, но уже из своих собственных средств”, — объяснил Юрий Ганущак. Именно этот минимальный стандарт, описанный и рассчитанный министерством, является обязательным для государственного финансирования. В таком случае не возникает никаких сомнений в том, что возложенные на общины полномочия и выполняются, и финансируются в полной мере.

При этом, по словам эксперта, Минфин имеет и анализ инфраструктуры и все необходимые расчеты для определения норматива для образовательной субвенции. Их достаточно просто еще раз проверить. Не хватает лишь желания Минобразования все это внедрять в практику.

В сфере здравоохранения ситуация сложнее, там даже регуляторная модель еще не создана. Более того, в сфере образования относительно точно известно, сколько детей должно быть в классе, сколько учителей необходимо для их обучения, какими должны быть учебные планы и т. д. Каждая образовательная программа описана и оценена. В сфере здравоохранения все не так просто, на сегодняшний день в министерстве еще не пришли к пониманию того, что, собственно, считать. В сфере образования базовый уровень — это школа, объект, который предоставляет населению завершенную услугу в виде среднего образования, качество которой можно оценить благодаря системе внешнего независимого оценивания. Со здравоохранением все намного сложнее, там больше учреждений, больше услуг, уровень предоставления которых очень неоднородный, сложнее оценить качество предоставления этих услуг. Но это все равно нужно сделать или хотя бы начать делать. Ныне, спустя 5 месяцев со старта первого этапа реформы, в середине бюджетного года в министерствах только начали создавать рабочие группы, которые будут обсуждать этот вопрос. 

“Секторальные трансферты — это сегодня огромная проблема украинской реформы. Я присутствовал на трехчасовом обсуждении этой темы в Министерстве финансов, и вопросов у меня осталось больше, чем ответов. Но решить эту проблему необходимо, так как она затрагивает центральный вопрос реформы — распределения функций в государстве. И не совсем понятно, почему министерства не хотят функциями расставаться со своими”, — поделился с ZN.UA впечатлениями Херст Циммерман, немецкий эксперт, консультант украинского правительства по вопросам децентрализации.

Впрочем, почему наши министерства не спешат с решением этого вопроса, не понятно лишь сторонним наблюдателям. Люди, живущие в Украине, понимают, что реформа саботируется по вполне конкретным корыстным мотивам. В любой момент госчиновники могут всю проделанную ранее работу умножить на ноль, и местным бюджетам придется из полученных средств общих фондов финансировать и образование, и здравоохранение. По большому счету, это размоет те доходы, которые начали оставаться в региональных бюджетах, и превратит децентрализацию в фикцию.

Создание прозрачного механизма рационального и эффективного применения межбюджетных трансфертов — это одна из основ децентрализации. Нерешенность этого вопроса ставит под сомнение готовность госаппарата к реформированию как таковому. Эффективное использование бюджетных средств является главной задачей государства, его органов и структур. А еще главным критерием оценки качества управления госфинансами. Ведь все несовершенства законодательства и нормативно-правового обеспечения только стимулируют небезызвестный “человеческий фактор” как в кресле председателя сельсовета, так и в кресле министра. Пока качество управления государственными деньгами остается на традиционно низком уровне. Правительство с рвением реализует те направления реформы, которые ему на руку, и “забывает” о других, менее привлекательных. В итоге реальная финансовая независимость регионов может так и остаться фикцией.

Юлия САМАЕВА