Макроэкономическая политика — слабое звено реформ

Нет необходимости доказывать, что разработка современной макроэкономической политики должна быть главным элементом как программы реформ, так и практических действий правительства и Национального банка.

Скажу прямо: такой политики в Украине никогда не было, нет ее и сейчас. Более того, анализ предложений и действий, касающихся бюджета, налогов, банков (исключение — позиция правительства в сфере пенсий и социальной поддержки), свидетельствует об отсутствии не только понимания современных, посткризисных, тенденций в бюджетной и монетарной политиках, но даже представления о базовых понятиях макроэкономического менеджмента!

Кстати, Украина в этом аспекте значительно отличается от других стран. Мы не только должны разработать программу выхода из кризиса, задача сложнее — разработать программу реформирования тотально нереформированной экономики, которая будет выводить украинское общество из пропасти бедности, нищеты и неполноценности.

Какие критерии эффективной макроэкономической политики я вижу на период 2010—2015 годов?

1. Экономика стабильно растет на уровне 10%.

2. Финансовая система социально справедлива и стабильна (не подвержена кризисам).

3. Доходы людей и их социальное обеспечение повышаются на базе роста экономики.

4. Денежные и имущественные накопления людей не облагаются налогами, не разворовываются и не обесцениваются.

5. Темпы роста цен на товары и активы снижаются до европейского уровня.

6. Кредитование людей и бизнеса, а не операции с валютой и ценными бумагами становятся доминирующей функцией коммерческих банков.

В этой статье я бы не хотел предлагать высшую математику макроэкономического менеджмента — рановато. Начинать нужно с базовых вещей — фундамента, на котором шаг за шагом должна создаваться современная украинская экономическая система. Начну с базовых вещей налогово-бюджетной системы, которые нужно сделать в первую очередь.

Самое главное — это уменьшить уровень перераспределения ВВП через бюджет и внебюджетные фонды (сейчас он составляет 42,4%) до уровня, по крайней мере, 36%. Особенно это касается Пенсионного фонда: 18% ВВП — наивысший показатель в мире! Дело в том, что чем меньше уровень перераспределения, тем выше темпы экономического роста, меньше уровень коррупции и теневой экономики, меньше нужно государственных заимствований, меньше — государственных чиновников, больше — работников! Достичь этого можно путем уменьшения налогов и расходов или увеличения ВВП, но лучше, чтобы действовали оба фактора вместе.

Начну с налогов. Конечно, нужно улучшить (реформировать) систему налогообложения. И я не зря сделал акцент на улучшении. Дело в том, что, кроме хаоса и вреда, революционные действия (а это — новый Налоговый кодекс) ничего не принесут! Я бы рекомендовал правительству установить на пять лет мораторий на увеличение ставок старых и введение новых налогов. Уменьшать ставки, упрощать и ликвидировать малоэффективные налоги можно и нужно, а увеличивать — нет. И делать это нужно не через Налоговый кодекс (время еще не пришло), а через изменения в действующих законах, и очень осторожно.

Прежде чем начать разработку Налогового кодекса, стоит пройти ликбез всем чиновникам и членам правительства, имеющим отношение к налогам. Им нужно прослушать курс лекций по макроэкономике налогов, бухгалтерскому учету и аудиту доходов и расходов и т.п. Это не шутка, и данный совет касается “специалистов” не только по налогообложению, но и по бюджету, банковскому делу, фондовому рынку и т.п. Вообще, существует миф в нашем обществе, что украинцы очень образованны, много знают и любят работать. Правда состоит в том, что мы малообразованны, наши знания поверхностны, а работаем мы все хуже и хуже.

Если возвратиться к налогообложению, то моя точка зрения состоит в том, что реформы налогообложения нужно начинать с бухгалтерского учета и аудита. Нельзя строить замки на песке, нужен фундамент — таковым в налогообложении является бухгалтерский учет. Сейчас бухучет в Украине базируется преимущественно на украинских стандартах. Цивилизованный мир работает на международных стандартах финансовой отчетности (МСФО).

Чтобы понять отличие между украинскими стандартами и МСФО, приведу один пример. Лет эдак пять назад один владелец среднего банка попросил моего совета, стоит ли его банку делать аудит по международным стандартам в одной из тогда еще пяти крупнейших аудиторских компаний. Без такого аудита ни банк, ни другое предприятие не может даже думать о привлечении серьезных займов или инвестиций от западных партнеров. Зная реальное положение дел в этом банке, я предложил ему пари — что он скорее съест аудит по стандартам МСФО, чем покажет его хоть одному человеку, не говоря уж об инвесторах.

Обида банкира была пропорциональна удивлению, ведь банк имел постоянную прибыль, а его капитал превышал 100 млн. грн. Еще большим было удивление спустя шесть месяцев, когда аудит был проведен: убытки банка по международной системе были таковы, что его капитал стал отрицательным!

Конечно, международный аудит банка пришлось “съесть”, а сам банк вскоре обанкротился. И это при том, что в банковской системе бухгалтерский учет на 99% соответствует международным стандартам (но нереформированные 0,9% касаются формирования резервов — их считают по доморощенным стандартам, что приводит к неадекватной оценке прибыли и капитала банков, и, кстати, именно это стало главным фактором резкого роста убытков и банкротств банков в период кризиса в Украине).

Этот пример довольно адекватно показывает важность внедрения международных стандартов — без них невозможно получить представление о прибыли предприятия, его капитале и т.п. В этом смысле утверждение, что в Украине налог на прибыль составляет 25%, является ошибочным. Если рассчитывать налог на прибыль в понимании международных стандартов, то он будет значительно больше (по оценкам многих экспертов, порядка 35%). Поэтому, возможно, не стоит сразу “уменьшать” налог — нужно сначала научиться его правильно считать!

Вообще МСФО — это свежий воздух для бизнеса и инвестиций, поэтому нужно немедленно начать подготовку к их внедрению в 2012 году. Причем необходимо отказаться от такой категории, как украинские стандарты: с 2012-го в Украине должны действовать только МСФО. Что касается малых и средних предприятий, то упрощение в ведении учета также должно происходить в соответствии с законодательством Евросоюза.

Налогообложение и бухгалтерский учет имеют еще одну фундаментальную проблему, а именно — несоответствие бухгалтерского и налогового учетов. Расхождения между ними становятся все больше. С принятием же во втором чтении Налогового кодекса ситуация несколько улучшится, но не радикально.

Что нужно делать? Не сближать, а ликвидировать самостоятельный налоговый учет! В стране должен быть один учет — по международным стандартам, а налоговые расчеты должны базироваться исключительно на бухгалтерском учете и отчетности, за достоверность которых нужно ввести такую же ответственность, как за налоговые декларации.

Практически это означает, что Налоговый кодекс в части налогообложения прибыли должен базироваться на Законе Украины “О бухгалтерском учете и финансовой отчетности”. Возможно, тогда каждый уважающий себя политик не будет разрабатывать собственную систему налогообложения или проект Налогового кодекса, которые привели нас к такому результату, что мы основательно закрепились на последних местах в мире по сложности и непрозрачности (а я сказал бы — идиотизму) налоговой системы.

Обращение к чиновникам и политикам: оставьте налоги профессионалам или станьте ими (но это сложно, нужно много учиться, желательно на английском языке, и сдавать экзамены, чтобы подтвердить квалификацию).

Кстати, коль речь зашла о квалификации реформаторов налогообложения, у меня сложилось впечатление, что для всех правительств их готовит одна убогая группа людей. Вам ничего не напоминают такие ключевые пункты стратегии:

— разработка и принятие Налогового кодекса Украины и других нормативно-правовых актов по налогообложению;

— смещение акцентов с прямых налогов на косвенные, в частности перенос налоговой нагрузки с труда и капитала на потребление, ресурсные, рентные и экологические платежи, в т.ч. установление справедливой платы за добычу природных ресурсов;

— включение в состав местных налогов и сборов (обязательных платежей) налога на недвижимое имущество и платы за землю, которые на данный момент относятся к общегосударственным;

— снижение ставки налога на прибыль предприятий и повышение ставки налога с доходов физических лиц для особо крупных доходов с целью обеспечения их унификации?

Так вот, эта “стратегия” была подготовлена правительством Ю.Тимошенко.

Если спросить таких горе-реформаторов, делали ли они, например, макроэкономический анализ налога на землю и недвижимость в контексте экономической системы Украины, в ответ услышим: а что это такое?..

Мое краткое объяснение, как нужно анализировать любые нововведения. В некоторых странах действительно существует налог на богатство, в которое включается и недвижимость, наряду с драгоценностями, золотом и т.п. Поэтому, теоретически, его можно ввести в Украине. Например, если все же вводится новый значительный налог на землю и недвижимость (кстати, во многих странах налог на недвижимость уже меньше нашей квартплаты), то человек, заработавший 1 млн. долл. (инвестор), может рассматривать следующие простые альтернативы расходования этих средств:

1. Купить землю в Украине и построить коттедж с целью его продажи.

2. Купить золото в слитках и ждать его подорожания.

3. Купить дом за границей.

Теперь рассмотрим последствия для экономики от реализации всех вариантов инвестиций типичного украинского инвестора.

Итак, первая альтернатива — инвестиция в землю для строительства коттеджа с целью его продажи или аренды. Сам факт инвестиций в украинский актив — это огромный плюс для экономики (ресурс для дальнейших инвестиций, кредитов, потребления, то есть роста ВВП). Во-вторых, она увеличивает доходы бюджета и других фондов через налоги. В-третьих, появляется работа у строителей, заказ на материалы (в основном украинского производства), мебель, услуги по обслуживанию земли и строения. То есть экономика работает, люди зарабатывают, государство получает налоги, создается добавочная стоимость.

Вторая альтернатива для украинского инвестора. Вместо инвестиций, например, 1 млн. долл. в землю и строительство, он покупает 30 кг золота в коммерческом банке, там же его и хранит, и ждет его подорожания. В этом случае инвестиции идут за рубеж, коммерческий банк перечисляет этот
1 млн. долл. в зарубежный банк, поставляющий ему 30 кг золота (деньги просто уходят из нашей системы), налогов нет, новых рабочих мест нет, экономика деградирует.

Третий вариант для украинского инвестора — покупка дома за границей — по результатам аналогичен второму: деньги не расходуются в Украине, а инвестируются в экономику других государств.

Образованному и умному экономисту не обязательно знать парадокс бережливости (paradox of thrift) Дж. Кейнса, суть которого состоит в следующем: чем больше агентов экономики сберегают (не расходуют), тем выше вероятность сокращения производства и уменьшения экономической активности. Умный экономист сам придет к аналогичным выводам, но работникам Минфина не стоит рисковать — нужно просто знать главные принципы налогово-бюджетной политики, иначе мы сами создадим новый кризис.

Моя оценка преждевременного введения налога на землю и недвижимость для экономики Украины на 2011 год такова: уменьшение инвестиций — как внутренних, так и внешних — в эти активы на 2—3 млрд. долл. и, соответственно, отток украинского капитала за границу в золото, банковские депозиты, недвижимость на уровне 1,5—2 млрд. долл.; уменьшение налогов в бюджет и отчислений в различные социальные фонды на 0,5% ВВП; рост безработицы на 2—3%, потеря 2—3% роста ВВП.

И это еще не вся цена, которую украинское общество должно заплатить разработчикам кодекса.

Кстати, весьма любопытно, каким будет поведение главных (не конечных) ответственных лиц — народных депутатов, ведь именно они могут санкционировать этот хаос.

К сожалению, более половины людей не смогут платить абсурдные, если верить проекту Налогового кодекса, налоги на землю — у них просто нет такого дохода (напомню, что в Украине с момента инвестиций в землю до окончания строительства и введения в эксплуатацию даже коттеджа пройдет не менее четырех, а в среднем — пять-шесть лет). Более того, 70% инвесторов взяли кредит под строительство! А значит, количество проблемных кредитов значительно увеличится (поэтому банкам следует ждать нового кризиса), как и количество банкротств физических лиц. То есть нужно немедленно принимать закон о банкротстве физических лиц! А что делать до этого — государство будет сажать должников в долговые тюрьмы или забирать имущество (мне это почему-то напоминает борьбу с кулаками, коллективизацию, не хочется вспоминать о гражданских войнах)?

Думаю, что и наши суды, хоть и коррумпированные, все же должны сказать свое слово. Ведь когда инвесторы покупали землю, вкладывали деньги, таких налогов не существовало, поэтому в бизнес-планах и соглашениях подобные события относятся к стихийным бедствиям и революциям.

Не буду дальше углубляться в новшества Налогового кодекса, скажу только, что мои друзья из крупных аудиторских компаний не просто хватаются за голову — они возмущены непрофессионализмом, дерзостью и напором, с которым собираются разрушить надежды, чаянья и права честных инвесторов и налогоплательщиков.

Теперь хочу вернуться к бюджету.

Есть у нас очень интересная программа со Всемирным банком — “Модернизация государственных финансов”, которая, кстати, в 2013 году должна закончиться созданием полностью автоматизированной системы формирования доходной части бюджета и его распределения (идея в том, чтобы система казначейства работала так же четко, как платежная система НБУ). Проблема состоит в том, что формирование и распределение бюджетов всех уровней непрозрачно, нелогично, непонятно для всех, включая работников Минфина, МВФ, народных депутатов. Отсюда задача — разработать настоящую бюджетную систему всех уровней, основанную на стандартах и опыте ЕС. Далее ее нужно упростить, сделать открытой и доступной для специалистов и общественности, в частности, международного аудита. Думаю, что аудит бюджета — дело хорошее, но проводить его может только одна из четырех крупнейших аудиторских компаний.

Без такой работы, которую легко выполнить в рамках средств программы “Модернизация государственных финансов” (если есть политическая воля), все эти бюджетные кодексы не имеют никакого смысла. Это для профанов, ведь “настоящие специалисты” Минфина могут перераспределить средства между статьями, городами и т.п. как угодно и когда угодно, опираясь на множество лазеек, которые открывают манипуляторам многочисленные постановления...

Следовательно, баланс бюджета должен быть столь же прозрачным и соответствовать международным стандартам, как и баланс НБУ, который, кстати, ежегодно проверяется международными аудиторами и издается с комментариями и замечаниями.

Прежде чем перейти к рекомендациям относительно денежно-кредитной политики, сделаю последнее замечание, касающееся самой большой “незаконной” статьи расходов государственного бюджета, а именно — дотаций Пенсионному фонду. Наш Пенсионный фонд давно обанкротился бы без ежемесячных дотаций из бюджета, увеличивающихся с каждым годом. Без реформы пенсионной системы через три-четыре года уже половина бюджета будет идти на дотацию Пенсионному фонду! И это не удивительно: вскоре свыше половины трудоспособного населения будут пенсионерами.

Что нужно сделать, начиная с 2013 года:

1) 65 лет считать единым пенсионным возрастом для мужчин и женщин;

2) максимальная пенсия может превышать минимальную в 10 раз;

3) помимо президента, пенсия которого превышает минимальную в 20 раз, только 100 выдающихся украинцев могут получать пенсию, в 15 раз превышающую минимальную (решение о такой награде проводят через указ президента);

4) устанавливается жесткая зависимость между размером пенсии и стажем работы и взносами в Пенсионный фонд (другие факторы не влияют);

5) начинает работать обязательная пенсионная накопительная система.

Подобное решение в виде соответствующего закона должны поддержать более 300 депутатов (во избежание применения права вето президентом).

Я обращаюсь к выдающимся ученым, а через них — и к оппозиционным партиям: поддержите это радикальное, но необходимое решение, выведите его за рамки политики, откажитесь от популизма и обмана людей.

На мой взгляд, не российский флот, а развал пенсионной и бюджетной систем является самой большой угрозой существованию Украинского государства. Кстати, хорошо было бы так же поступить и с дотациями на газ (правда, предварительно ликвидировав там всех посредников, а следовательно, и коррупцию).

Реформирование полуразрушенной, но живой банковской системы, естественно, тоже имеет огромное значение для достижения целей, изложенных в начале статьи. Свои рекомендации я ограничу лишь самыми принципиальными моментами.

Если мы хотим, чтобы темпы роста ВВП были на уровне 10%, очевидно, что темпы кредитования людей и бизнеса (не правительства через покупку ОВГЗ и НДС-облигаций или кредитования “Нафтогаза” для расчетов с “Газпромом”) следует довести до 15—20% роста, а не падения, как сейчас. Причем львиная доля ресурсов для кредитования должна приходиться на внутренние депозиты и рост капитала коммерческих банков, а не как до кризиса — на внешние займы (вместе со странами Балтии мы были чемпионами по рискованным внешним заимствованиям).

Это значит, что должно восстановиться доверие к коммерческим банкам и НБУ. Основным условием восстановления такого доверия является качество активов системы. Следовательно, необходимо ликвидировать плохие активы НБУ, де-факто возникшие при рефинансировании украинских банков во время кризиса. Ликвидировать плохие активы нормальных коммерческих банков (их доля составляет 20—25%), ликвидировать плохие банки, в которых удельный вес плохих активов зачастую превышает 35%, а иногда доходит до 60—70%. Ключевым инструментом такого улучшения (чистки) активов является прозрачный, честный, не коррумпированный рынок банковских активов (кредитов, ценных бумаг, недвижимости). Создание этого рынка и является основной предпосылкой для быстрого роста кредитования и ВВП.

Второй предпосылкой является активное участие государства в запуске маховика кредитования, особенно крупных инфраструктурных проектов и ипотеки. Причем не следует создавать еще один плохой банк — необходимо как можно быстрее продать три национализированных. А если не выходит создать банк развития, то использовать Укрэксимбанк и Ощадбанк для форсированного инфраструктурного кредитования. Чтобы запустить маховик кредитования в банковской системе, этим двум банкам следовало бы выдавать новые реальные кредиты на 15—20 млрд. грн. ежегодно. Это создаст новые депозиты и привлечет другие банки к кредитованию.

Не менее важна государственная поддержка малого и среднего бизнеса. Здесь у нас сплошные декларации. Для сравнения: немецкое правительство через свой банк развития KFW в 2009 году предоставило кредитов малому и среднему бизнесу на сумму примерно
24 млрд. евро. В Украине поддержка равнялась нулю. Механизмы финансовой поддержки государством малого и среднего бизнеса ныне разрабатываются Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, общественной организацией “Народные финансы” при участии немецкого фонда GTZ. Но уже сейчас можно сказать, что объемы программы должны составить 10—15 млрд. грн. ежегодно, и без долгосрочных внешних заимствований здесь не обойтись.

Главным механизмом привлечения долгосрочных средств будут государственные гарантии, а распределения этих средств — кредиты коммерческим банкам (с использованием организационных и технических мощностей НБУ) для льготного долгосрочного кредитования малого и среднего бизнеса. К сожалению, у нас мало что изменилось с 1993 года. Именно тогда, работая в ЕБРР, я предложил аналогичную схему для Украины. И она была реализована — 200 млн. евро за 15 лет были выданы нашим малым и средним предприятиям... Конечно, сейчас программа должна быть в десять раз масштабнее, и распределить эти средства нужно не за 15 лет, а за два года!

О реформировании украинской банковской системы можно говорить почти бесконечно, так как она — наименее реформированная в Европе. Но хотел бы дать новой-старой финансовой власти не столь очевидный совет.

В 2008—2009 годах НБУ гасил кризис, поддерживая частный сектор, то есть покрывал новыми (необеспеченными) кредитами ошибки (а иногда — не только ошибки) коммерческих банков и их клиентов. Кстати, наш центральный банк — не исключение, так поступали (возможно, более профессионально) почти все центробанки мира.

В 2009—2010 годах НБУ начал гасить кризис, поддерживая своими средствами ошибки правительства, его завышенные амбиции.

Мы предлагаем с 2011 года отказаться от помощи неудачникам — как на государственном, так и на частном уровнях, и начать поддерживать лидеров — как среди банков, так и в бизнесе.

Для этого НБУ не должен их рефинансировать или заливать новой ликвидностью их убытки и промахи. Он просто должен обеспечить достаточной ликвидностью здоровую часть банковской системы и направить ее на кредитование платежеспособных лиц, успешных предпринимателей и т.п. При этом не допускать создания новых кредитных мыльных пузырей. А это уже искусство и профессионализм ключевых работников НБУ...

В целом реформирование банковского сектора, включая НБУ, должно стать главной задачей новой власти. Без радикальных реформ успех будет невозможен, зато возможен новый кризис. К сожалению, к этому мы уже начали привыкать. Именно поэтому НБУ должен стать главной движущей силой реформ, а его новой целью — поддержка экономического роста и финансовая стабильность, включающая стабильность цен на товары и активы.

Александр САВЧЕНКО, экс-заместитель министра финансов, доктор экономических наук