Компенсуючи популізм: ухвала КС дозволяє ручне керування соціальною політикою

25 січня 2012 року Конституційний Суд України зробив черговий крок до переведення соціальної політики з площини законодавчого регулювання в площину ручного управління.

Відтепер, розробляючи або коригуючи бюджетні видатки, Кабмін може ігнорувати будь-які передбачені законодавством соціальні зобов’язання держави лише на тій підставі, що вважає їх неадекватними своїм можливостям. Дуже схоже на те, що нинішня влада готується уникнути відповідальності за невиконані популістські обіцянки попередніх років та підготувати ґрунт для їх масштабного застосування на найближчих виборах.

Усупереч Конституції

Передісторія скандального рішення така. Пенсійний фонд в особі його правління звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розтлумачити норми законодавства, відповівши на такі запитання: 1) чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей; 2) чи має право держава змінювати порядок і розміри наявних соціальних виплат та допомоги, які фінансуються коштом Державного бюджету України; 3) чи є обов’язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших документів.

Відповідаючи на ці запитання, Конституційний Суд установив, що “однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави”. При цьому не пояснив, яким чином такий його висновок узгоджується з нормою ст. 22 Конституції, згідно з якою “при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод”. А ця норма є імперативною і не містить жодних обумовлень щодо “фінансових можливостей держави”. Якщо хтось вважає її неадекватною реаліям життя, то потрібно ініціювати внесення змін до Конституції, аргументувавши належним чином свою позицію, а не просто вдавати, ніби вона відсутня.

Ігнорування норм Конституції, щоб догодити нинішній владі, віднедавна стало для КСУ звичною практикою. 26 грудня 2011-го він визнав конституційними норми Перехідних положень Закону “Про Державний бюджет на 2011 рік”. Згідно з п. 4 розд. VII прикінцевих положень Закону “Про Державний бюджет України на 2011 рік”, у 2011-му положення статей низки “соціальних законів” застосовувалися в порядку та розмірах, установлених Кабміном, виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України.

На волю уряду

КСУ фактично надав право виконавчим органам на власний розсуд встановлювати, яка частина соціального законодавства повинна виконуватися в той чи інший час, а яка ні. А це, своєю чергою, означає порушення принципу розподілу влади. Адже Кабмін за своїм конституційним статусом не має законодавчих функцій, а Конституційний Суд своїм рішенням практично зобов’язує під час вирішення справ про соціальний захист громадян застосовувати його нормативно-правові акти поряд із законами України.

Таким чином, створюється прецедент на майбутнє для ігнорування урядом будь-яких ухвалених парламентом соціальних документів, закладається чергова цеглина в нівелюванні українського парламентаризму, перетворенні Верховної Ради на таку собі “говорильню”. Рішення “єдиного законодавчого органу” (за нинішньою Конституцією) відтепер КМУ виконуватиме лише в тих випадках, коли він вважатиме це за доцільне, виправдовуючись власними уявленнями про можливості та пріоритети державних видатків. Якщо додати до цього методи проведення через парламент держбюджетів упродовж останніх трьох років, на які публічно стали нарікати навіть самі регіонали, то стає зрозуміло, що маємо справу з тенденцією до зведення ролі ВР до дорадчого органу при Кабміні, функції якого обмежуватимуться періодичним “одобрямсом” заготованих ним же рішень, а ухвалені самим парламентом закони уряд виконуватиме вибірково.

Розв’язати руки

На перший погляд видається незрозумілим, навіщо ухвалювати такі, по суті, антиконституційні рішення, адже всі органи державної влади й так підконтрольні Банковій і за потреби вона б могла впровадити необхідні зміни в законодавчому порядку. Провладна більшість у Верховній Раді внесла б їх до закону про держбюджет (таку практику парламент активно застосовував у попередні роки), зупинивши чинність “соціальних” документів на поточний рік, і справі кінець. Проте комбінація з Конституційним Судом має у своїй основі власну, політичну логіку. В оточенні президента, вочевидь, свідомі того, що без антисоціальних рішень у частині зменшення видатків на соціальний захист населення в умовах дефіциту бюджету не обійтися. Проте якщо ухвалюється закон про звуження соціальних гарантій громадян, то за це відповідальна фракція Партії регіонів разом зі своїми сателітами у ВР. Крім того, його має підписати гарант, який тоді також бере відповідальність за непопулярні (а антисоціальні закони всі непопулярні) рішення. А на носі парламентські вибори, і це було б вельми ризиковано.

Понад те, останнім часом надходять сигнали про можливість повторення практики 2004 року, коли уряд Януковича, щоб посилити свої конкурентні переваги над опозиційним кандидатом, вдався до масового підвищення соціальних видатків власними підзаконними актами (постановами КМУ). У результаті лише за кілька місяців до перегонів різко зросли стипендії та пенсії, однак під цими рішеннями не було належної законодавчої бази та фінансової основи. Їх виплачували за рахунок наперед зібраних податків, а відтак одразу ж після завершення президентської кампанії вони мали бути скасовані.

Цього разу все може виявитися значно простішим. Контрольована Партією регіонів Верховна Рада з її ініціативи може наприймати популістських рішень, аби переконати електорат, що обіцяне “покращення вашого життя вже сьогодні” нарешті настало. І звичайно ж, є наслідком “реформ президента”. Але якщо дотримати всіх цих передвиборчих зобов’язань уряд після парламентських перегонів, найімовірніше, не зможе, то, посилаючись на ухвалу КСУ, він відмовиться виконувати їх повністю чи частково на тій підставі, що вони перестали відповідати “фінансовим можливостям держави”. І з юридичного погляду буде при цьому абсолютно “чистим”.

За таких обставин президент і парламентська більшість матимуть змогу перекласти весь тягар непопулярних рішень на уряд, а коли градус суспільного невдоволення соціальною політикою зашкалюватиме, періодично ним жертвувати, відправляючи у відставку. У цьому зв’язку є ще одна характерна деталь: більшість резонансних звернень до Конституційного Суду України останнім часом здійснюють не народні депутати від Партії регіонів, а органи державної влади та місцевого самоврядування. Так, рішення КСУ, яке фактично вибиває доказову базу зі звинувачення Леоніда Кучми в замовленні вбивства Георгія Гонгадзе, прийнято за зверненням СБУ; рішення КСУ, яким закрито інформацію про особисте життя держслужбовців, — за зверненням Жашківської міської ради. Врешті, рішення КСУ, яке підносить постанови і розпорядження Кабміну на один рівень із законами, ухвалено за зверненням правління Пенсійного фонду України. Тобто “наша партія”, “наш президент” не ініціювали розгляду цих питань — то була власна ініціатива органів виконавчої влади.

Андрій КОВАЛЕНКО