Как заработать на прозрачности

На первый взгляд, такая постановка вопроса выглядит странной. Ведь, с учетом положения дел в украинском нефтегазовом секторе, о какой Инициативе прозрачности добывающих отраслей (Extractive Industries Transparency Initiatives, EITI) в Украине может идти речь, если даже прогнозный баланс энергообеспечения страны и, в частности, газовый баланс на 2011 год до сих пор не обнародованы. (Возможно, они даже не существуют?) Мечтать о прозрачности в сфере управления природными ресурсами и поступлениями от этого в бюджет страны, а тем более об отчете правительства о распределении таких доходов не приходится, поскольку именно нефтегазовый сектор все время сотрясают скандалы как минимум континентального масштаба...

Однако опыт уже 33 стран и более чем 50 крупнейших мировых энергетических компаний убедительно свидетельствует, что реализация Инициативы прозрачности добывающих отраслей выгодна любой стране, поскольку чрезвычайно повышает уровень международного доверия к ней, улучшает доверие потенциальных инвесторов, способствует притоку инвестиций в добывающую и транспортную отрасли страны (это только сначала, поскольку дальше — гуманитарные, социальные, научные проекты) и, наконец, повышает уровень энергетической безопасности государства. При этом, что особенно важно для потенциальных инвесторов и партнеров, участие страны в EITI — безусловная и практическая демонстрация реальных намерений правительства не только бороться с отдельными проявлениями коррупции, но и на практике проводить антикоррупционную политику.

Не об этом ли говорят президент Украины Виктор Янукович и правящая Партия регионов? Не к этому ли стремится оппозиция? Не этого ли ждет народ Украины! А если еще и понимать, что реализация EITI несет прямую выгоду Украине и ее гражданам (и госслужащим, и бюджетникам, и бизнесменам, и правительственным чиновникам), то пора уже спросить у власти: за чем остановка?

Наверное, многие удивятся, когда узнают, что, несмотря ни на что, Инициативу прозрачности добывающих отраслей украинское правительство официально поддержало еще 30 сентября 2009 года. Представители нынешнего Кабмина, прежде всего премьер-министр Николай Азаров (в ноябре 2010 года), подтвердили готовность продолжить процесс присоединения Украины к EITI. В январе 2011-го на общественных слушаниях в Верховной Раде даже обсуждали тему прозрачности в сфере добычи углеводородов, в частности речь шла и о EITI.

 

Однако дальше разговоров и деклараций дело EITI в Украине пока не пошло. Потому не странно, что основатели EITI и организации — инициаторы ее внедрения в Украине (посольство Великобритании в Украине, представительство компании Shell в Украине, Секретариат EITI, отечественная общественная организация DiXi Group) накануне Глобальной конференции EITI, которая пройдет 1—3 марта 2011 года в Париже, устроили заседание международного круглого стола “Перспективы присоединения Украины к EITI”.

Прозрачность как противодействие коррупции

Казалось бы, почему это иностранцев так волнуют сугубо украинские проблемы открытости и прозрачности? Ответ прост и прагматичен: значительно легче и безопаснее сотрудничать, а тем более вкладывать инвестиции в экономику страны, власть и бизнес которой придерживаются международных стандартов, в частности прозрачности легко уязвимого для коррупции нефтегазового сектора экономики.

Это важно и с учетом следующего. По данным международной антикоррупционной организации — Transparency International (TI), в ходе изучения (измерения) индекса способствования коррупции (взяточничеству), присутствующей в государственных, общественных и политических учреждениях 178 стран мира в 2010 году, самыми предрасположенными к взяточничеству секторами оказались: строительство, вооружение и оборона, нефтегазовый комплекс, недвижимость/частная собственность, связь, энергетика, горное дело. (Подробнее о деятельности и исследовании Transparency International читайте в следующих номерах ZN.UA.) Поэтому международные организации и институты, а также правительства многих государств, независимо от форм правления, всячески приветствуют установление прозрачности доходов в промышленности, в частности в нефтегазовой.

Существуют два основных вида регулирований, являющихся весьма эффективными рычагами влияния в указанной сфере. Первый — международное регулирование (например, через биржи или учетные стандарты). Второй вид — реформы в странах-участницах, которые внедряются параллельно с программами EITI. Жаль, что украинское правительство не сделало этого еще во времена первого премьерства В.Януковича. Возможно, и с „РосУкрЭнерго“ в такой переплет вся Украина не попала бы, и внешний долг не рос бы в геометрической прогрессии…

Правительство Януковича—Азарова еще весной прошлого года провозгласило начало полномасштабных реформ в стране. На днях президент обещал представить на рассмотрение парламента пакет так называемых антикоррупционных законопроектов. Следовательно, самое время перейти от заявлений к внедрению Инициативы прозрачности добывающих отраслей.
Как и во что конвертируется прозрачность

На сегодняшний день Инициативу прозрачности добывающих отраслей уже поддержали ООН, ЕС, G8, Африканский Союз, ОЭСР. Деятельность в рамках Инициативы поддерживают и финансируют ЕБРР, Европейский инвестиционный банк, МВФ, Всемирной банк и Группа KfW.

Свыше 80 глобальных инвестиционных фондов, которые в совокупности управляют капиталом в объеме более 16 трлн. долл., также поддержали EITI. И это положительно влияет на финансовые перспективы стран — участниц Инициативы прозрачности.

Первое, что отмечают в странах, уже присоединившихся или находящихся на пути к имплементации EITI, — это оптимизация управления отраслями экономики (а добывающая отрасль для многих является едва ли не самой весомой для бюджетообразования) и значительное улучшение инвестиционного климата, что однозначно увеличивает количество инвестиций и влияет на качество инвесторов. Вместе с тем улучшается и отношение международных финансовых институтов к стране и ее проектам и кредитам. В частности, участие Азербайджана в EITI было учтено в методике расчета суверенного кредитного рейтинга агентством Fitch — в пользу этой страны. А в бюджете Нигерии после присоединения к EITI вдруг ежегодно дополнительно начали „находить“ почти 250 млн. долл., раньше исчезавших в неизвестном направлении.

В свое время Инициатива прозрачности добывающих отраслей была предложена в противовес „проклятию ресурсами“. Это касается как стран третьего мира с неразвитой демократией, так и таких благополучных государств, как Норвегия.

Примечательно, что на начальном этапе присоединения к EITI парламенту Норвегии пришлось законодательно установить, что информация, предоставляемая компаниями и правительством для составления прозрачного отчета о поступлении и использовании средств бюджета, не представляет коммерческой или государственной тайны. Таким образом удалось достичь открытости и полноты отчетов, хотя и не сразу. Тем не менее сейчас кто-либо из граждан (и не только они) имеет свободный доступ к информации о всех поступлениях и распределении бюджета от каждой значимой операции в стране. Но опыт Норвегии уникален, поэтому заслуживает отдельного более детального рассказа.

Вместе с тем в последнее время мы видим немало подтверждений того, что без прозрачного распределения доходов от тех же добывающих отраслей (например, доходов от нефтедобычи в Ливии) любая власть становится заложницей собственной конфиденциальности и скрытности. Сегодня ливийский диктатор Каддафи — олицетворение результатов непрозрачного накопления личного состояния за счет нефтедобычи на протяжении последних почти сорока лет.

Однако от этого страдают не только ливийцы, но и участники глобального рынка: биржевые цены на нефть — учитывая события в той же Ливии — еще долгое время будут зависеть от малейшей информации о нефтяном сегменте этой страны... (Кстати или, наоборот, совсем некстати, именно в Ливии были и, возможно, остались интересы НАК „Нафтогаз Украины“. Это же сколько средств под такое „дело“ можно списать... Кто проверит?!)

Поэтому не только правительства, но и государственные и частные компании сегодня поддерживают EITI, демонстрируя таким образом свое соответствие международным стандартам, а также корпоративным стандартам открытости и ответственности. Например, компания Shell в свое время была одним из основателей Инициативы открытости и остается ведущим корпоративным участником этой организации. Председатель компании Shell в Украине Патрик Ван Дале заявил: „Shell считает Инициативу прозрачности добывающих отраслей очень важной как для стран, которые к ней присоединяются, так и для компаний-инвесторов. Именно страны, а не компании, такие как Shell, должны решать, как использовать эти доходы на пользу общества. Тем не менее мы считаем, что все начинается с открытости таких компаний, как наша, в вопросе количества уплаченных нами платежей и с открытости правительства относительно использования этих средств. EITI — это механизм, позволяющий делать это эффективно. И именно поэтому может принести многочисленные выгоды Украине“.

Посол Великобритании в Украине Ли Тернер добавил: „Будущее членство Украины в EITI имеет огромные потенциальные преимущества. Приближение вашей страны к целям и принципам этой организации усилит прозрачность и открытость в энергетическом секторе и может стать важным элементом преданности Украины задекларированным реформам энергосектора. Это также поможет привлечь значительные международные инвестиции в разведку и добычу и уменьшить зависимость Украины от импорта дорогих энергоносителей“.

Кстати, принципиальным является то, что процесс заинтересованности и присоединения к Инициативе прозрачности — исключительно добровольное дело каждого правительства (страны). И именно правительство должно объявить о своем намерении присоединиться к EITI. Даже члены этой инициативы не имеют права подталкивать национальные правительства к такому шагу. Как не имеют права и определять уровень открытости и участия конкретной страны, а также ее государственных компаний в EITI. Причем уже сегодня Инициатива прозрачности начинает распространяться не только на добывающие отрасли (в целом речь идет о традиционных энергоносителях), но и на транзит энергоносителей и другие важные отрасли.

Поэтому формально Украина может и впредь не спешить определяться с отношением к Инициативе прозрачности — силой ее никто в EITI тянуть не будет. Но с учетом развития этой международной инициативы и внимания к ней международных политических и деловых кругов очень скоро может оказаться, что пренебрежение принципами EITI не только усложнит зыбкое положение Украины в мировом распределении ресурсов, финансов и доходов, но и закроет перед ней дверь в цивилизованное международное сообщество.

Если к этому стремятся нынешняя власть и правительство Украины, то, конечно, — так держать. Если же их намерения хоть немного дальновиднее, да и „родным“ олигархам не все равно, что будет с их богатством и потомками, то стоит прислушаться к мнению посла и председателя представительства Европейского Союза в Украине Жозе-Мануэля Пинту Тейшейры.

„EITI поддерживают десять стран ЕС, Еврокомиссия и Европейский инвестиционный банк, поскольку она является инструментом поддержки лучшего управления и подотчетности путем проверки и полного обнародования платежей компаний и правительственных поступлений от нефтегазового и горнодобывающего секторов. Вместе с тем Инициатива прозрачности дает возможность создать взаимовыгодные ситуации для обеспечения поставок сырья в Европу, и потому также поддерживается в рамках Сырьевой инициативы ЕС. Украина является одним из ключевых энергетических партнеров ЕС, а с 1 января 2011 года — и полноправным членом Энергетического сообщества. Это важный шаг к интеграции Украины в европейский энергорынок. Одной из мер, которую ваша страна должна будет осуществить в этом контексте, является надлежащий доступ к рыночной информации. Это одна из причин, почему ЕС полностью поддерживает присоединение Украины к EITI. Вторая заключается в том, что доходы от добычи полезных ископаемых — важный источник дохода многих государств, в частности, и Украины. Добыча нефти и газа также делает свой вклад в энергетический баланс вашей страны. А усиление прозрачности приведет к улучшению системы управления государственными финансами, принятию взвешенных решений и будет способствовать экономическому развитию Украины и большей подотчетности правительства. Роль гражданского общества и общественных организаций в этом процессе чрезвычайно важна“, — считает господин посол, председатель представительства ЕС в Украине.

Кстати, МВФ не только поддерживает участие стран в EITI, но и в каждом своем отчете относительно соблюдения Украиной требований меморандума с МВФ обязательно уделяет внимание действиям нашей страны по внедрению Инициативы прозрачности. Это подтвердил постоянный представитель МВФ в Украине Макс Алиер.

Интересно, появится ли в следующем таком отчете хотя бы одна новая строка о реальных шагах украинского правительства на пути к EITI.

„Публикуй, что платишь!“

Что касается непосредственного участия общественных организаций в EITI, то, в отличие от правительства Украины, они начали движение к Инициативе прозрачности намного раньше. И сегодня всячески побуждают к действиям правительство и государственные учреждения, в частности Министерство энергетики и угольной промышленности.

Еще до появления правительственного постановления „О присоединении Украины к Инициативе прозрачности в добывающих отраслях“ от 30 сентября 2009 года (а именно это мировое сообщество считает публикацией заявления правительства в поддержку реализации EITI) в Украине создана коалиция общественных организаций „ЭнергоТранспарентность“. В нее вошли: Центр „НОМОС“, DiXi Group, Международный энергетический Q-club, Институт устойчивого развития и некоторые другие. Именно благодаря им украинцы имеют возможность подробнее узнавать о продвижении EITI в Украине и других государствах (на украинском сайте EITI) и о событиях в энергетическом секторе (на отдельном сайте). Именно они изучают опыт других стран относительно EITI и информируют об этом как общество, так и правительство. Именно они перевели и издали документы и различные справочные материалы об имплементации Инициативы прозрачности и передали их правительственным и министерским чиновникам, чтобы те не тратили на эту кропотливую работу государственные средства и свое время.

Однако усилий только „ЭнергоТранспарентности“ недостаточно, даже с учетом помощи фонда „Відродження“ и небезразличных посольств в Украине (а именно — Норвегии или Великобритании).

Правительство Украины провозгласило и подтвердило намерение присоединиться к EITI, даже формально определило уполномоченного от правительства за подготовку и присоединение к инициативе. Но об обязательстве сотрудничать с представителями не только компаний, но и общественных организаций — ни слова. Как и о государственном плане подготовки с точным графиком реализации намерения присоединиться к EITI. Ничего неизвестно и об источниках финансирования такой работы. И хотя, по словам регионального директора секретариата EITI Тима Биттигера, на это нужно не так уж и много средств (около 100 тыс. долл. на подготовку первого годового отчета, тем более что их тоже можно привлечь под этот проект), все равно их нужно предусмотреть. А все вышесказанное в этом контексте — составляющие лишь первого из четырех этапов присоединения к EITI.

Реализация же следующих трех этапов (на протяжении двух лет после зачисления Украины страной — кандидатом по реализации Инициативы прозрачности) потребует еще большей политической воли, последовательности и настойчивости. Так когда же правительство Украины решится на серьезный шаг в направлении EITI? Или же так и будем ссылаться на неотложные проблемы, реорганизацию министерств и т.д.? Лишь бы до реальной прозрачности как противодействия коррупции дело так и не дошло?

Справка

Инициатива прозрачности добывающих отраслей — это независимый и добровольно поддерживаемый на международном уровне стандарт обеспечения прозрачности в добывающих отраслях.

EITI требует прозрачности платежей, осуществляемых компаниями, и доходов, связанных с разработкой национальных природных ресурсов и получаемых правительствами стран. Этот стандарт дает общественности механизм контроля правительства в вопросе надлежащего управления ним природными ресурсами.

В отличие от большинства стратегий или конвенций, процесс внедрения EITI требует не только консультаций с гражданским обществом, но и его прямого участия в переговорах с предоставлением права голоса при принятии крайне важных и принципиальных решений. Общественные организации непосредственно контролируют имплементацию стандартов EITI в своих странах, а также через глобальную коалицию неправительственных организаций “Публикуй, что платишь” (Publish What You Pay). На международном уровне в процесс также вовлечены такие организации, как Transparency International, Revenue Watch Institute, Open Society Institute, Global Witness, Oxfam и другие.

Руководство и контроль за внедрением и выполнением EITI в каждом государстве осуществляет группа заинтересованных сторон, которая обязательно состоит из представителей правительства, компаний и общественных организаций.

Отчетность о доходах и платежах добывающего сектора согласно стандартам EITI обнародовали 23 страны. На начало февраля 2011-го уже 33 страны находятся на пути к внедрению стандартов EITI.

Алла ЕРЁМЕНКО