Как перейти от фискализма к стимулированию деловой активности?

В новых рыночных экономиках, к числу которых относится и украинская, взвешенная и сбалансированная фискальная политика — один из ключевых факторов роста производства, повышения инвестиционной активности и занятости. Однако в последнее время под влиянием финансово-экономического кризиса и неадекватных экономических решений правительства отечественная налоговая система стала сдерживающим фактором экономического развития. Она в большей степени решает конъюнктурные фискальные задачи — изыскивает дополнительные ресурсы в бюджет, но не стимулирует качественные структурные изменения в экономике. И это отрицательно сказывается на динамике ВВП, промышленного производства и инвестиционной активности.

Украинская налоговая система сегодня одна из наиболее сложных и наименее эффективных не только в европейском регионе, но и в мире. Это регулярно подтверждается международными отчетами, рейтингами, исследованиями отечественных экономистов и отзывами инвесторов, работающих в Украине. В частности, в рейтинге налоговых систем Payіng Taxes 2010, подготовленном Мировым банком совместно с PricewaterhouseCoopers, Украина занимает 181 место среди 183 стран, где проводилось исследование. По данным доклада, среднестатистическое украинское предприятие на протяжении года выплачивает 147 налогов и платежей, что является наихудшим показателем в мире. Для сравнения: в России количество платежей составляет 11, Польше — 40, Чехии — 12, Беларуси — 107, Грузии — 18, США — 10, Франции и Китае — по 7. Большая часть налогов и взносов (96) в Украине связана с налогообложением труда.

Закономерно, что столь разветвленная система налоговых платежей требует значительных материальных и временных затрат. Обязательные налоговые процедуры, такие как ведение налогового учета, подготовка и представление отчетности, уплата налогов и другие, ежегодно отнимают у предпринимателей 736 рабочих часов (175 место). В России аналогичные затраты составляют 320 часов, Польше — 395, Чехии — 613, Грузии — 387, США — 187, Франции — 132, Китае — 504, Беларуси — 900. Почти половина времени в Украине тратится на налоги и взносы из фонда оплаты труда.

Еще одно слабое место нашей страны — высокий показатель налоговой нагрузки на коммерческую прибыль, более 57% которой изымается через систему налогов в бюджет и внебюджетные социальные фонды. В том числе 43,1% идет на уплату взносов и отчислений из фонда оплаты труда, 12,3% приходится на налог на прибыль предприятий. По уровню налогообложения труда отечественная налоговая система находится среди наиболее обременительных как в сравнении с ЕС (28,6%), так и с мировым показателем (16,1%).

На макроэкономическом уровне высокая налоговая нагрузка на предприятия иллюстрируется высоким показателем налогового коэффициента, который отображает уровень перераспределения ВВП через консолидированный бюджет страны. В прошлом году данный показатель приблизился к 40%, тогда как в 2004-м был на уровне 31,8%. К слову, средний уровень налогового коэффициента для стран — новых членов ЕС, экономики которых по качественным характеристикам сходны с украинской, составляет около 33%.

Низкая оценка качества отечественной налоговой системы свидетельствует о наличии в ней серьезных проблем и внутренних противоречий. Среди ключевых причин низких конкурентных позиций:

1. Нестабильность, внутренние противоречия и несогласованность налогового законодательства. Действующее налоговое законодательство насчитывает около 600 законов и подзаконных актов. Некоторые из них противоречат друг другу в вопросе начисления или администрирования одного и того же налогового платежа.

2. Высокая налоговая нагрузка на бизнес. Особенно это касается налогообложения оплаты труда. В сравнении с восточноевропейскими странами интегральная ставка социальных начислений на фонд оплаты труда в Украине примерно одинакова (42—43%). Однако у нас нагрузка существенно смещена в сторону работодателей. Среди стран ЕС лишь в Эстонии и Литве работники уплачивают в социальные фонды только 1% и 3% соответственно. В Польше и Словении ставки отчислений работников составляют 25,01% и 22,1%, в остальных странах — от 9% до 2,8% заработной платы.

3. Нерациональное распределение налогового давления между факторами производства. В Украине основную фискальную нагрузку несут капитал и человеческие ресурсы. А они в современных экономических условиях — локомотивы инвестиционно-инновационной модели экономики. Высокая нагрузка на фонд оплаты труда и прибыль корпораций сдерживают инвестиции в основные фонды и развитие человеческих ресурсов.

4. Низкая рентабельность налоговой системы. Затраты украинской налоговой системы на сбор 100 денежных единиц налогов в 3—4 раза превышают аналогичный показатель в странах ЕС. Это свидетельствует о непродуктивных расходах налоговой службы и ее недостаточно эффективной работе.

5. Низкая фискальная эффективность налоговой системы. Из-за малоэффективной борьбы со схемами минимизации и уклонения от уплаты налогов бюджет теряет значительные финансовые ресурсы. По нашим расчетам лишь ввиду минимизации и уклонения от уплаты НДС государство недополучает 26% от потенциально возможного поступления данного налога.

6. Сложность системы администрирования налогов. По причине несовершенного законодательства, значительного объема бюджетных потерь от оптимизации налогообложения, налоговая служба регулярно вводит дополнительные меры и ограничения, под которые часто попадают и добросовестные налогоплательщики. Показательный пример — введение реестра налоговых накладных, усложнивший подготовку налоговой отчетности для всех плательщиков НДС, хотя был внедрен для борьбы с недобросовестными налогоплательщиками.

7. Бессистемное и необоснованное предоставление налоговых льгот и преференций, что перекладывает налоговую нагрузку на эффективные предприятия — добросовестных налогоплательщиков. В 2005—2008 годах украинской власти удалось частично выровнять налоговое пространство, тем не менее с 2009-го практика предоставления налоговых льгот снова начала возрождаться.

В условиях стабильного роста налоговых поступлений в бюджет, наблюдавшегося в 2000—2008 годах, названные проблемы налоговой системы не были особенно ощутимы для макроэкономической стабильности. Профицит финансовых ресурсов позволял государству проводить довольно мягкую фискальную политику. В этот период были снижены ставки налога на прибыль и налога с доходов физических лиц, внедрена упрощенная система налогообложения, расширен перечень налоговых льгот, а твердые ставки налогов (плата за пользование недрами, акцизы, транспортный сбор и другие) практически не индексировались.

Однако с 2004 года в Украине начался политический цикл в экономике, характеризовавшийся опережающим ростом расходов бюджета. Частые ротации заставляли каждое новое правительство вести более щедрую бюджетную политику, чем его предшественники. А это требовало опережающего роста налоговых поступлений.

Когда в 2009-м налоговые поступления начали сокращаться в связи с финансово-экономическим кризисом, разрыв между обязательствами правительства и его финансовой базой стал настолько глубоким, что государственное казначейство оказалось перед риском технического дефолта. Правительство было вынуждено усилить налоговый пресс на экономику, определив фискальные задачи налоговой политики как приоритетные. Авансовые платежи по налогам, невозмещение НДС, ограничение налогового кредита стали апогеем фискализма.

Перед новой властью стоит одна из ключевых задач, от решения которой будут зависеть и динамика экономического роста, и качество структурных изменений в средне- и долгосрочной перспективе: обеспечить реализацию стимулирующего потенциала налоговой политики с одновременным сохранением или даже усилением ее фискальной эффективности.

В отличие от периода экономического роста 2005—2008 годов, когда переход к новой налоговой системе можно было осуществить за счет сдерживания динамики социальных расходов бюджета, сейчас это сделать будет намного сложнее и дороже. Единственно возможным вариантом успешного проведения налоговой реформы, по нашему мнению, является ее реализация в три этапа.

Первый этап — преодоление дисбалансов сектора публичных финансов. Совокупный дефицит госбюджета, Пенсионного фонда Украины и квазисуверенных институтов сектора публичных финансов (НАК “Нафтогаз Украины”) в прошлом году составил 12%, капитальные расходы сокращены до минимума, резко возросли обязательства правительства перед налогоплательщиками, особенно в части возмещения НДС. Очевидно, что в условиях колоссальных разрывов между доходами и обязательствами государства правительство обречено на проведение жесткой фискальной политики. В такой ситуации реализация отдельных направлений налоговой реформы, к примеру снижение ставок бюджетообразующих налогов или передача части национальных налогов местным бюджетам, априори невыполнима. Вследствие этого государство изначально должно восстановить эффективность и действенность бюджетно-налоговой политики, обеспечить стабильное финансирование своих текущих и капитальных обязательств, погасить задолженность по заработным платам, социальным выплатам, пенсиям и невозмещенному НДС и уже после этого переходить к реализации следующего этапа реформ.

Второй этап — повышение фискальной эффективности налоговой системы.

Несмотря на высокий уровень налоговой нагрузки на экономику, Украина имеет значительный резерв для увеличения налоговых поступлений. Это обусловлено наличием значительного теневого сектора экономики, который, по разным оценкам, составляет от 20% до 50% ВВП.

Увеличения налоговых поступлений в бюджет можно добиться двумя путями: во-первых, внедрением новых налогов и повышением ставок действующих; во-вторых, повышением фискальной эффективности действующих налогов. Нынешнему правительству необходимо найти оптимальный баланс между двумя инструментами. Учитывая, что номинальные ставки ключевых налогов в Украине выше, чем среднеевропейские, дополнительная мобилизация средств должна происходить в первую очередь за счет улучшения администрирования действующих налогов.

Увеличить доходы в бюджет, не оказывая негативного влияния на динамику экономического развития, возможно такими путями:

— повышения фискальной эффективности НДС, который имеет значительный резерв;
 — расширения группы подакцизных товаров за счет предметов роскоши, повышения ставок акцизного сбора;
 — активизации борьбы с минимизацией налогообложения и работы по взысканию начисленной, но не уплаченной части налоговых обязательств;
 — усиления фискальной нагрузки на хозяйственную деятельность, связанную с эксплуатацией и потреблением природных ресурсов;
 — повышения транспортного налога для автомобилей с большими объемами двигателя;
 — введения налога на жилую недвижимость площадью более 400 кв. метров;
 — введения прогрессивной шкалы подоходного налога с доходов физических лиц;
 — повышения ставок единого налога и их ежегодной индексации.

Третий этап — снижение налогового давления на экономику и децентрализация государственных финансов. Реализация комплекса мер на предыдущих этапах даст возможность правительству найти ресурсы для стимулирующего потенциала налоговой системы с помощью комбинации следующих инструментов:

1. Снижение ставки налога на прибыль. В данном случае не обязательно снижать номинальную ставку, целесообразней — введение налоговой “вилки”. Для стимулирования инвестиционной деятельности необходимо снизить до 10% ставку корпоративного налога на часть прибыли, которая инвестируется в модернизацию основных фондов.

2. Внедрение ускоренной амортизации. Необходимо увеличить нормативы амортизации для большинства основных фондов, что высвободит ресурс для расширения инвестиций. Серьезный положительный эффект достигается при условии превышения фискальной амортизации над экономической (бухгалтерской). В Украине же фискальная амортизация меньше, нежели расход основного капитала. Поэтому в странах ЕС за счет амортизации финансируется 60% инвестиций, в нашем государстве — лишь 25—27%.

3. Снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. В условиях довольно низкой номинальной ставки налога на доходы физических лиц вполне возможно перераспределение налогового давления на работников. Вместе с тем нужно учитывать, что чрезмерное снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда приведет к вытеснению капитала рабочей силой, поэтому налогообложение труда в нынешних условиях должно быть выше, чем капитала.

4. Предоставление отраслевых и территориальных налоговых льгот. К тому же предыдущий опыт должен заставить правительство ввести такие критерии предоставления льгот, которые сделают невозможным их массовое использование с целью минимизировать налогообложение или получать необоснованные преимущества перед другими участниками рынка.

5. Упрощение процедуры возмещения НДС. Этот инструмент должен быть применен к предприятиям, производящим и экспортирующим высокотехнологическую продукцию. Это создаст благоприятные условия для расширения их производства в Украине.

Важной задачей на третьем этапе должно стать усиление финансовой самостоятельности регионов за счет перераспределения системы налогов по вертикали. Это реформирование наиболее затратно, поскольку автоматически сужает финансовую базу правительства, на что ни один состав Кабмина до сих пор не решился. Необходима разработка механизмов, позволяющих повысить финансовую самостоятельность регионов через предоставление им возможности увеличить доходы бюджетов при более эффективной работе (например, оставлять в местных бюджетах 50% от суммы перевыполнения плана по сбору государственных налогов).

Новая архитектура налоговой системы должна опираться на целостное, стабильное, прогнозируемое правовое поле (Налоговый кодекс). Без базового нормативно-правового акта она и в дальнейшем будет фрагментарной, с многочисленными законодательными разногласиями, а это сводит на нет ее фискальную и регулятивную функции. Вместе с тем законодательные изменения не должны ограничиться поспешной кодификацией действующих норм. Налоговая политика нуждается не только в корректировке перечня налогов и их ставок, но и в реформировании идеологии, приоритетов деятельности и механизмов реализации поставленных целей.

Алексей МОЛДОВАН, старший консультант, Национальный институт стратегических исследований