КПД вертикали — 18,3%

Следуя тренду, именно таким fail’ом закончилась первая робкая попытка властей отойти от принципа “я начальник — ты дурак” хотя бы в отношениях между собой.

Эксперимент длился более трех лет. Осенью 2007 года Донецкий областной совет и Кабмин подписали между собой Соглашение о региональном развитии — сразу после принятия предложенного тогдашним премьером Виктором Януковичем закона “О стимулировании развития регионов”.

Регионалы, которые тогда еще хоть как-то следовали выраженной в названии линии своей партии, считали это первым шагом к глубокой реформе местного самоуправления.

“Мы делаем первый шаг к той реформе местного самоуправления, о которой мы с вами так долго говорили. Создание таких программ и их реализация позволит решать те вопросы, которые за годы независимости не было возможности решать”, — сурово чеканил слог Янукович. Правда, от ответственности за этот шаг действующий президент уклонился, и вместо него от правительства документ подписывал первый вице-премьер, его верный Санчо Пансо, более известный как Николай Азаров.

От Донецкой области подпись поставил Анатолий Близнюк, который теперь занимает министерский пост.

Чуть раньше Виктор Федорович, уклоняясь от сложных для произнесения оборотов “долевое участие”, “совместное финансирование” и “программно-целевой метод”, называл такую форму взаимодействия местной и центральной власти просто и незатейливо — “скинуться”. Муниципалитет и Кабмин могли, например, скинуться на ремонт школы, на реконструкцию водопровода и прочие полезные вещи.

Конечно, подбор проекта для совместного выполнения во многом определялся личными предпочтениями инициаторов. Поэтому достоверно известно, что таким способом был построен спорткомплекс в Одесской области, а вот о, скажем, библиотеках сведений не имеется.

Этим методом Янукович пользовался постоянно. Поэтому механизм подписания соглашений о региональном развитии предполагался как доведение темы до логического завершения.

Сейчас есть возможность оценить итоги — договор с Донецкой областью истек. Говоря о результатах, не будем, конечно, забывать, что кабинет Тимошенко финансировать идеи предшественников отказался. “На данный момент мы не получили ни копейки. Я был у Тимошенко, она написала резолюцию на письме первому вице-премьеру: „К безусловному выполнению.“ И Пинзенику написала, и другим. Но господин Пинзеник сказал, что он, мол, этого договора не подписывал и выполнять его не будет. „И в бюджет ни копейки на эти программы не заложено“, — жаловался Анатолий Близнюк ровно через год.

Он даже подал на Кабмин в суд. И выиграл процесс. Но добиться сколько-нибудь впечатляющих успехов ему не удалось.

Самое показательное, что в итоговом мониторинге выполнения договора нет ни одного пункта, по которому обе стороны выполнили свои обязательства полностью. Можно подсчитать только, кто кого чаще “кидал”.

Провалились все совместные планы, связанные с угольной промышленностью. Предусмотренные Соглашением строительство 13 когенерационных станций, модернизация дегазационных систем, реконструкция аварийного жилья в зоне горных выработок не выполнялись вовсе. И облсовет, и Кабмин выделили на эти цели ноль гривен.

Реконструкция канала “Северский Донец—Донбасс” — единственного источника воды для всего региона — оказалась впятеро дешевле, чем планировалось изначально. Вместо 252 млн. грн. — только 52 млн. Недофинансирование обоюдное.

Чуть лучше по общему показателю обстояло с заменой насосов, которые качают воду из канала для подачи потребителям. Общий показатель высок — 77,6%, однако это только средства госбюджета. Местные власти не участвовали.

Государство отыгралось на строительстве новых полигонов для бытовых отходов. На этот раз область заплатила все, а Кабмин — половину.

Второй реванш — проект создания национальных парков. Областной бюджет вложил 9,9 млн. грн. (82,8%), правительство — ничего.

Проект строительства очистных сооружений в приморских районах Донбасса остался нереализованным. Об этом легко догадаться не только по отчетам, но также по цвету и запаху воды в Азовском море.

Объездная дорога вокруг Донецка профинансирована на треть государством. Местным бюджетом — никак.

Новая полоса в донецком аэропорту, напротив, местными властями оплачена полностью, Кабмином — на 78,9%.

Под сукно отправился проект строительства нового художественного музея…

Общий показатель выполнения мероприятий, предусмотренных Соглашением, — 18,3%.

“При отсутствии четкой системы финансирования и выполнения соглашения о региональном развитии, оно не стало действенным инструментом стимулирования динамичного сбалансированного социально-экономического развития”, — безжалостно поставила диагноз Счетная палата по результатам аудита.

Участники “эксперимента” соглашаются, но утверждают, что шансы еще есть. “Что не стало — с этим я согласен. Но такие соглашения нужны, это сто процентов. И мы многократно в этом убеждались на практике. Иначе как финансировать крупные инфраструктурные проекты? Я имею в виду класс проектов, которые реализуются более одного года. Надо иметь твердые гарантии финансирования, иначе такой проект пополнит список долгостроев. И механизм соглашения как раз и давал нам аргументы в пользу реализации таких проектов”, — говорит зампред Донецкого облсовета Александр Кравцов.

Мэр Донецка Александр Лукьянченко к сему добавил, что договорные обязательства “дисциплинируют участников на всех уровнях власти”.

Впрочем, дисциплина — налицо. И даже имеет численное выражение — 18,3%.

Эта цифра, по сути, является коэффициентом полезного действия вертикали власти. Предполагается, что в нормально организованном государстве власть работает как единая система и в горизонтальном (исполнительная, законодательная, судебная), и в вертикальном (центральная и местная) направлении. Самостоятельно решая вопросы взаимного распределения полномочий и ресурсов, государственный аппарат, в идеале, обеспечивает выполнение взятых на себя обязательств перед своим главным работодателем — украинским народом.

Гражданин получает от нанятых через демократические процедуры менеджеров весь определенный общественным договором комплекс услуг — от мирного неба над головой до горячей воды в кране — совершенно не интересуясь ведомственной принадлежностью каждого учреждения, задействованного в процессе. Ни смена правительств, ни отставки мэров, ни тонкости распределения уплаченных им налогов по разным уровням бюджета не должны влиять на базовые стандарты.

Находить общий язык и выстраивать схемы взаимодействия — обязанность власти, а не гражданина. Классический пример — к месту и не к месту поминаемый чиновниками принцип “единого окна”. Получатель административных услуг вообще не обязан знать, в каком кабинете ему распечатывают бланк запрошенного документа, а в каком — ставят печать.

То же справедливо и в отношении других компонентов уровня жизни, находящихся в зоне ответственности государства. С точки зрения гражданина важно, чтобы на дороге не было ям, а не ее статус “магистрали” или “дороги местного значения”. Важно, чтобы школа, куда ходят дети гражданина: а) была недалеко; б) была чистой и теплой;
в) давала образование. На чьем балансе находится здание и кто составляет учебные планы, должно интересовать управляющих, а не клиента.

В нашей стране, как известно, государственные менеджеры любят представить свои проблемы как всеобщие. Полномочия и ресурсы оставляют себе, а ответственность распределяют поровну между всеми. Например, рассуждают о тенденциях на мировом рынке металла и негативном влиянии оных на наполнение госбюджета Украины — вместо того, чтобы отвечать на вопросы “почему инфляция растет, а прожиточный минимум — нет?”.

Проверка теоретической модели организации общественной жизни на практике дала достаточно показательные результаты. Чистота эксперимента была соблюдена: центральная и местная власти договорились о выполнении ряда мероприятий в четко установленные сроки. Совместные проекты заключались не в абстрактном “развить”, “повысить”, “улучшить” (уровень жизни, социальную защищенность, качество коммунальных услуг или, цитируя Подервянского, “процент жиров в масле”), а в конкретных действиях с запланированными результатами.

Причем в планах содержалось то, что должно было стать материальным подтверждением развития страны — модернизированный госсектор угольной промышленности, обновленная система ЖКХ, восстановленная из руин социальная сфера. Еще раз повторим этот тривиальный, но правильный тезис: гражданин судит об успехе реформ не по процентному росту ВВП, а по зарплате библиотекаря и температуре батарей.

И Соглашение о региональном развитии от множества других официальных документов выгодно отличалось тем, что абстрактного было мало, а батарей — много.

Что дает право говорить об объективности полученных результатов и, на правах первооткрывателей, присвоить цифре 18,3% наименование “коэффициент вертикали”. Речь не идет о конкретной вертикали, любовно выстроенной Виктором Федоровичем (в конце концов, на 2008—2011 годы пришлось три отставки Кабмина и две избирательных кампании). Речь идет о вертикали как таковой, о реальной дееспособности государственной машины.

Пользуясь этим коэффициентом, очень легко определить “дельту” между амбициями и возможностями власти на данном историческом этапе. Например, в очередной президентской программной речи прозвучит: “Мы добьемся того, что Украина войдет в двадцатку наиболее развитых стран, а еще к весне слегка подлатаем дороги”. Это означает, что дороги подлатают, а вот с двадцаткой придется подождать. Или, как в нашем случае: ремонтировать общежития — да, реформировать углепром — нет.

Не потому, что глава государства сознательно обманывает граждан. Он может обманывать, а может искренне заблуждаться. В данном случае это не имеет никакого значения. Просто дело в том, что на примере донбасского эксперимента мы видим: КПД возглавляемого им госаппарата не позволяет решать задачи такого масштаба и такой сложности. Поэтому обещания даются в надежде на милость Фортуны. Получится — здорово, запишем себе в заслуги. Не получится — бывает, свалим на “попередников”…

Чиновники не глупы. Они прекрасно представляют состояние подчиненной им структуры и ее потенциал. Но, оправдывая свое право занимать кресло, при обрушении стены смотрят на часы и говорят: “Спокойно, граждане, все по плану — завалилась минута в минуту!” Или, расталкивая друг друга локтями, бегут светиться рядом с успехом, к которому имеют достаточно опосредованное отношение.

Скажем, политические эксперты, анализируя предвыборные программы на местных выборах, неоднократно указывали мэру Донецка Александру Лукьянченко на то, что обещать повышение средней зарплаты — это, мягко говоря, вне его компетенции. Но это одно из немногих обещаний, которые выполняются! Выполняются легко и просто: повысился прожиточный минимум — на предприятиях пересчитали тарифные ставки, процентный рост статистикой зафиксирован. Пацан сказал — пацан сделал.

Всю абсурдность этого мировоззрения продемонстрировал один коммунист, который на выборах в Ленинский райсовет Донецка обещал не допустить вступления Украины в НАТО. И пока твердо держит слово, данное избирателям. Да, это не опечатка — его выбрали! Что как нельзя лучше показывает, сколько у власти и общества ложных представлений относительно друг друга.

А Виктор Федорович, к примеру, любит перерезать ленточки, не задумываясь о своем вкладе в создание запускаемого объекта. Казалось бы, какое отношение имеет государственный чиновник к давно уже приватизированному металлургическому заводу? Но он едет и перерезает красную ленточку на ЕМЗ Рината Ахметова. Упомянутый Александр Лукьянченко получает от государства орден за “Донбасс Арену” Рината Ахметова. Видимо, за то, что не мешал строить. Сам Ринат Ахметов, надо полагать, относится к этому снисходительно: чем бы дитя ни тешилось — лишь бы налоги платить не заставляло…

То есть, все, что не вошло в 18,3% реальных действий, — сюрреализм и бесполезные метания, построенные на всеобщем самообмане. На превратных мнениях о правах одних и обязанностях других. На том, что верхи как не могли, так и не могут, а низы уже запутались, чего же они хотят.

Евгений ШИБАЛОВ