Ирина Щербина “Если не будет займа от МВФ, правительство найдет другой источник на внешнем рынке”

 

Особенно накануне выборов.

Решение парламента отправить на доработку правительству проект госбюджета-2010 породило массу животрепещущих вопросов: есть ли жизнь без МВФ, где взять деньги на растущую “социалку” и как удовлетворить лоббистские “аппетиты” депутатов в условиях сокращения доходов и валютных поступлений.

К слову, лоббистские поправки бюджетного комитета и депутатов к проекту главного финансового документа страны на 2010 год удивили даже бывалых знатоков этого процесса — уровень детализации объектов опускается все глубже и глубже.

На то, чтобы “перекроить” бюджет-2010, у Минфина есть  две недели. Генеральный директор института бюджета и социально-экономических исследований Ирина Щербина, в отличие от других экономических экспертов, уверена, что Минфин справится. Главное — не поддаться политическим искушениям.

О том, что ждет украинцев после нового года, как правильно использовать печатный станок и каковы риски суверенного и корпоративного дефолтов, Щербина рассказала в интервью.

— Даже в самые лучшие годы январь и февраль были провальными месяцами с точки зрения доходов бюджета, в том числе, из-за праздников — Новый год, старый Новый год, Рождество. Все это обусловлено традиционным спадом экономической активности. Кроме того, не секрет, что по данным налоговой администрации к концу лета переплаты по налогам составили около 3 млрд.грн.

Ежегодно в первом квартале финансируются, в основном, зарплаты, начисления на нее, медикаменты, питание, энергоносители, пенсии и социальные выплаты. И практически не финансируются, если только нет какой-то критической ситуации, капитальные расходы. Согласно законодательству о госзакупках, чтобы их профинансировать в новом бюджетном году, нужно провести тендер. В самом идеальном случае это займет минимум три месяца.

Вполне вероятно, что кроме капитальных расходов, не будут профинансированы также научные разработки, какие-то мероприятия, связанные с ЕВРО-2012, так как многие расходы носят характер капитальных. А все защищенные статьи, куда входят и трансферты местным бюджетам, я уверена, будут профинансированы.

— Как вариант, для этого необходимо быстро внести изменения в текущий бюджет: с 1 декабря открыть бюджетные назначения, учтя новые социальные стандарты — “минималку” и прожиточный минимум. Затем — изменить доходы и расходы госбюджета, трансферты местным бюджетам для выплаты дотации и субвенций для обеспечения социальных выплат, которые рассчитываются исходя из прожиточного минимума (помощь при рождении ребенка, малообеспеченным и т.д.) И тогда в следующем году 1/12 по зарплатам будет рассчитана с учетом новых социальных стандартов. Но самый большой риск кроется именно в возможности принятия каких либо бюджетных законов, в том числе, и по изменению действующего бюджета до конца текущего года.

— Угроза финансированию выборов в случае непринятия бюджета есть?

— Если рассматривать потенциальную возможность изменения бюджета текущего года, то, вероятно, один из путей — это открыть в резервном фонде бюджетные назначения на выборы и выписать, возможно, отдельным постановлением Верховной Рады, право правительства профинансировать их в 2010 году из резервного фонда.

— Сразу бросилось в глаза лоббирование средств по отдельно взятым органам местного самоуправления. Почти каждый депутат, каждая фракция отметились предложением выделить целевые средства тому или иному региону, городу, району или селу. В этом нет ничего нового, такие предложения в большом количестве поступают во время каждого бюджетного процесса. Однако в этом году их как никогда много, и уровень детализации объектов опускается все глубже и глубже.

Например,  я впервые столкнулась с тем, что депутаты просили субвенцию на объединение совладельцев многоквартирных домов в одном из городов, указав конкретные адреса этих домов (специально не называю город, чтобы это не выглядело как политическая антиреклама). Если так пойдет дальше, государство будет в Законе о бюджете указывать номер подъезда или квартиры, в котором нужно за государственный счет сделать ремонт.

Существуют (и в Украине так же) цивилизованные бюджетные механизмы финансирования коммунальных объектов в городах, районах и даже селах и хуторах из государственного бюджета. Лучший из таких способов — включить определенный, рассчитанный на формульной основе объем средств для каждого местного бюджета с целью финансирования капитальных затрат в дотацию выравнивания. В таком случае каждый орган местного самоуправления в последующем сам выберет объекты финансирования, что соответствует Конституции, Закону о местном самоуправлении и Бюджетному Кодексу. Не государственное это дело — принимать решение за каждую территориальную громаду ремонтировать-ли подъезды или крыши домов!

— Скорее всего, Министерство финансов будет пересматривать макропрогноз, а, исходя из него, пересматривать доходную и расходную части, инфляцию, курс, монетарную базу — базовые показатели, что в принципе реально сделать за две недели. Концептуально, конечно, за две недели проект бюджета никто не поменяет, да это и не нужно, учитывая отсутствие единой социально-экономической стратегии или программы по выходу из кризиса.

Больше всего я боюсь, открыв доработанный бюджет, увидеть список поправок, в том числе, новых субвенций на основе тех лоббистских предложений, о которых я говорила, и не только по отдельным областям, городам или районам. Есть опасение, что для принятия бюджета, правительство вынуждено будет пойти на этот шаг, а также, что оно само не устоит перед искушением использовать бюджет в качестве политического инструмента и инициирует поправки на основе политических, а не экономических решений. Такой риск очень велик.

— Совершенно верно.

— Концептуально у них бюджетные подходы одинаковы.

— Когда-то мы в июле принимали бюджет, и ничего со страной не случилось. По сути, наличие плана использования средств имеет огромное значение, но когда наступит 2010 год, то  более острой будет проблема фактических поступлений в бюджет. Важно будет иметь доходы бюджета, сопоставимые с потребностью в расходах. Именно поэтому меня волнует вопрос насколько политизированным выйдет из стен правительства доработанный проект бюджета и насколько политизированным он может стать при утверждении в Верховной Раде.

Могу предположить, что за такой короткий срок, который отведен на доработку бюджета, изменить его концептуально и структурно вряд ли возможно. Поэтому, если подход к формированию останется тем же (ориентированным на баланс доходов и расходов, а не на оценку эффективности использования бюджетных средств в среднесрочной перспективе, что отвечало бы практике всех развитых стран мира), то я надеюсь увидеть в доработанном проекте бюджета минимальные, экономически обоснованные изменения.

В противном случае, сейчас дадим право “распылить” деньги, основываясь на политических, лоббистских мотивах, а завтра, не дай бог, действительно окажемся в ситуации резкого повышения цены, к примеру, в газовом секторе, проблем в социальном секторе, в том числе, связанным с дефицитом средств в Пенсионном фонде и т.д. И вот тогда мы будем вынуждены или пересматривать бюджет и сокращать расходы, или снова занимать и не факт, что на выгодных условиях.

— Я думаю, что в сложившейся экономической ситуации нам придется осуществлять заимствования. Если предположить, что не будет займа от МВФ, думаю, правительство найдет другой источник на внешнем рынке. Несмотря на последствия кризиса, объективно пока Украина не в самом плачевном состоянии по темпам падения экономики, сравнивая с той же Словакией, Литвой, Норвегией и так далее. И это означает отношение к нам как к потенциальным заемщикам со средней степенью риска.

— Мне категорически не нравится подход, когда  социальные расходы финансируются за счет средств, взятых в долг, — денег МВФ, Мирового банка или чьих-то еще.

Может, у правительства в сложившейся экономической и политической ситуации не было другого выхода, но мы наращиваем непродуктивный долг. Мы не наращиваем ни объемы производства, ни рабочие места, которые в последующем могли бы стать источником для покрытия этих долгов. Продолжая в дальнейшем тратить заимствованные деньги на текущие расходы, мы уходим в пропасть. В таком случае лучше идти по пути снижения темпов внешних заимствований, которые могут потребовать и сокращения бюджетных расходов в том числе.

— В Великобритании, к примеру, объявили, что зарплаты не будут повышаться ни в 2009-м, ни в 2010 годах. Конечно, это палка о двух концах: когда мы “замораживаем” социальные выплаты, мы частично “замораживаем” и инфляцию, но в то же время “замораживаем” поддержку самых незащищенных слоев населения. Хотя, конечно, сложно найти баланс между стремлением повысить прожиточный минимум и минимальную зарплату в условиях кризиса и обесцениванием этих денег из-за обязательной в таком случае инфляции.

— Если выборы закончатся в один, максимум в два тура — сможет. Если наш политический процесс затянется, как в 2004 году, мы заблокируем всю экономическую активность, существенно понизим рейтинг доверия, и соответственно упадут поступления в бюджет. Не надо забывать, что основные экспортно-ориентированные отрасли, формирующие значительную часть отечественного ВВП, нуждаются, в свою очередь, в инвестициях. Потому имидж страны на мировой арене так много значит.

— “Разогревать” экономику за счет печатания денег — очень рискованный путь. Но когда у  нас нет выхода, мы не можем не использовать этот механизм. Главное, как его использовать.

Если это будет обоснованная эмиссия, к примеру, подкрепленная выпуском ценных бумаг Украины, направленная на погашение части внешнего долга, — это нормально. Если печатать деньги на выплату зарплаты безотносительно темпам роста ВВП — это тупиковый путь. Главное, не повторить опыт 1998-1999 года, когда действующее на тот момент правительство пыталось решить социальные вопросы путем эмиссии. Мы все помним, к чему это привело.

— Я нигде не видела официального документа о том, что МВФ свернул сотрудничество с Украиной.

— Мы, как независимые экперты, не имеем доступа к переговорному процессу и документации по этому вопросу и потому не знаем предварительной позиции МВФ: собирался ли он изначально давать четвертый транш в этом году? МВФ — серьезнейшая финансовая институция, имеющая четкий баланс, очередность платежей, за которую они не могут выходить. В опубликованных данных ничто не указывает, что Украина была в графике МВФ до конца этого года. Два транша МВФ за год, которые получила Украина, — это достаточно много для одной страны.

— Я могу предположить, что мы идем по графику, который грамотные экономисты МВФ составили с учетом политических и экономических факторов в Украине. Вполне возможно, они сразу и планировали выдать нам следующий транш только после выборов. Что касается выполнения взятых обязательств, то их мониторинг проводится на постоянной основе, в соответствии с визитами миссий МВФ. Четкое выполнение обязательств является необходимым для успешного сотрудничества.

— На мировой арене, на постсоветском пространстве мы выглядим достаточно стабильно, к нам пока еще достаточно высокий уровень доверия, хотя рейтинги понижаются. Например, по сравнению с Прибалтикой у нас меньшие темпы экономического падения. У нас более высокая оценка по степени демократизации, чем в России. Некоторые финансовые аналитики уже относят РФ к тоталитарным странам. Кроме того, у нас очень выгодное географическое положение. Взять хотя бы протяженность границы с Евросоюзом и взаимную зависимость экономик приграничных регионов Украины и соседей. Я думаю, что все эти факторы сыграли свою роль при оценивании Украины как потенциального партнера для МВФ.

— По отношению к ВВП размер внешнего госдолга пока некритичный. Но проблема государственного долга не в его объеме на сегодняшний день, а в том, сколько он стоит ежегодно, и как долго нужно будет его возвращать. Поэтому, более важным на сегодня является темп роста государственного долга. Исходя из уже существующего объема и потенциальной нагрузки на бюджет не только в 2010, но и в последующие годы, в 2010 году темпы роста внешних заимствований следует снизить в среднем в два раза.

— Внутренний рынок сейчас сам переживает сложные времена. Занять под другие проценты нельзя, поэтому Минфин и выпускает облигации на короткий срок, что они были более ликвидными, и чтобы меньше платить по высоким ставкам.

Что касается дефолта, то, во-первых, это абсолютно другое понятие и другой механизм, основой которого является невозможность государства заплатить по задолженностям и одновременное право кредитора выставить к оплате всю сумму долга одномоментно. Поэтому, что касается внутреннего долга, то это всегда менее опасный инструмент, чем внешний, но и более дорогой. Внешний долг всегда несет в себе определенную степень политических рисков. Мы не можем гарантировать, что тот же МВФ или Всемирный банк не ставит политических условий.

К тому же, заимствования на внутреннем рынке — это один из способов поддержания на плаву собственного финансового рынка.

— Конечно, наибольшие риски связанные с оплатой своих долгов имеют такие предприятия, как “Нафтогаз”, а также предприятия металлургии, угольной промышленности. Эти риски повышаются при курсовых колебаниях, изменении цены на газ и других внешнеэкономических факторах.

— Для страны точно нет, для “Нафтогаза” — есть. Неудивительно, что вопрос о пересмотре тарифов стоит в повестке дня. Боюсь, что к этому непопулярному решению все равно придется рано или поздно прибегать любому правительству.

— Безнадежные банки государство банкротит. Другое дело, что, согласно законодательству, это очень долгая процедура. Прежде чем банкротить, надо выяснить глубину проблемы и обосновать, что других путей нет. В противном случае, есть риск, что под шумок некоторые банки объявят себя банкротами, чтобы не выполнять обязательства. Правительство как раз занимается проверкой, и, думаю, многие временные администрации придут к выводу о банкротстве проблемных банков. Но об оздоровлении банковской системы пока рано говорить, поэтому механизм рефинансирования видится как один (но не единственный!) из путей выхода из кризиса.

— Думаю, что до конца второго полугодия 2010 года мы их точно не увидим.