Хвороби донорів. Як змінюється міжнародна допомога

У 1920—1930-х роках країни на кшталт Франції чи Британії вже регулярно виділяли міжнародну допомогу. Вона надходила їхнім колоніям в Африці, Латинській Америці, Азії та здебільшого зосереджувалася на побудові інфраструктури: доріг, портів, залізниць. Із часом колишні колонії ставали дедалі більш незалежними від метрополій, але допомога не припинялась. У 2015-му, за даними Комітету з питань сприяння розвитку ОЕСР, Франція була четвертим за масштабами донором офіційної допомоги, спрямованої на сприяння розвитку (стандартний показник, що охоплює державну допомогу, націлену на розвиток економіки або підвищення добробуту в країні-реципієнті; частково складається з пільгових кредитів). А роком раніше вона на рівні закону визначилась із пріоритетними напрямками для цих коштів. Французький уряд ви­окремив 16 країн, які з огляду на бідність мали отримати щонайменше 50% усіх грантів. Серед них тільки дві не мали французької мови у статусі державної, тільки три не були раніше французькими колоніями і всі належали до Міжнародної організації франкофонії. Велика Британія у 2015-му виступала найбільшим у Європі донором офіційної допомоги, націленої на сприяння розвитку. У 2014-му серед найбільших реципієнтів допомоги Лондона лише дві країни не були колись його колоніями.

Загалом сучасна архітектура міжнародної допомоги почала вибудовуватися понад 70 років тому, починаючи із заснування бреттон-вудських інституцій (Світовий банк, МВФ) у 1944-му та інавгураційної промови Трумена в 1949-му. У роки після Другої світової війни як найбільший донор міжнародної допомоги на арену вийшли США. Вони стартували з планом Маршалла для Європи, а надалі їхню міжнародну допомогу почала форматувати холодна війна.

“Трумен робить крок до порятунку народів від червоного правління. Просить $400 млн на допомогу Греції та Туреччині. Конгрес не без бою, але, швидше за все, погодиться”. Це заголовок із передовиці The New York Times за 12 березня 1947 року. У зверненні тодішнього господаря Білого дому йшлось і про те, що “грецький уряд попросив допомогу досвідчених американських управлінців, економістів і технічних працівників, аби гарантувати, що фінансове та інше сприяння, надане Афінам, буде використане ефективно для створення стабільної та самодостатньої економіки, удосконалення державного управління”. Згодом, у 1950 році, Труменова Програма четвертого пункту пройшла в американському Сенаті з перевагою лише в один голос. Вона передбачала підтримку незаможних країн у боротьбі з бідністю, нарощуванні виробництва, розвитку в умовах саме капіталізму, а також демонстрацію переваг демократії та підтримку в боротьбі за неї. Негласна, але одна із ключових цілей цієї програми та підтримуваної надалі політики США полягала в тому, щоб стримувати вплив комунізму й Радянського Союзу у світі, формувати альянси, лояльні до американського полюса. Адже що переконливіше країни виривалися б із бідності, то менше принад бачили б у комунізмі. А ще ставали б ринками для американських товарів.

Тоді програма, щоправда, викликала чимало критики як у США, так і за кордоном. В Америці підприємці та виробники сільськогосподарської продукції вважали, що вона допомагатиме іншим країнам на шкоду своєму бізнесу. А за кордоном з’явилися підозри, що така допомога стане черговим виявом економічного імперіалізму й обернеться грабунком природних ресурсів бідніших країн на користь західної індустрії.
Утім, зрештою міжнародна допомога на десятиліття стала одним із трьох фундаментальних компонентів безпеки США: у кожній національній стратегії безпеки від 2002 року їй належало саме таке місце, після оборони та дипломатії.

Нові акценти

Приблизно наприкінці 1960-х підхід до міжнародної допомоги серед донорів почав змінюватися. Роберт Макнамара, який у 1968-му став головою Світового банку, наполягав на тому, що донорські програми мають відповідати базовим потребам людей (забезпечення якості води, санітарних умов, освіти, медицини тощо). Почалось активне обговорення того, чому деякі країни залишаються вкрай бідними й чи можливий економічний розвиток у них узагалі. Так акцент допомоги зміщувався в бік більш гуманітарного.

Іще один злам у її філософії стався наприкінці холодної війни. Донори дійшли консенсусу: задля її більшої ефективності допомога має бути оптимально узгоджена з урядами країн-реципієнтів. Це посприяло й дедалі активнішому залученню місцевих громадських організацій у країнах, куди спрямовували гроші. 1990-ті роки з тогочасними конфліктами та всіма їхніми наслідками для життя людей і розвитку країн іще більше змістили акцент міжнародної допомоги з геостратегії на безпеку людини, на прямий зв’язок між бідністю й безпекою. І на подолання злиднів із попутним будівництвом ефективного управління в постраждалих країнах. На прикладі Афганістану чи балканських держав стало зрозуміло, що замало знайти кошти на забезпечення невідкладних потреб. Не менш ключовими є ресурси, спрямовані на дальшу відбудову постраждалої країни та підтримку уряду, що має втриматись у повоєнних умовах. Найяскравішою ілюстрацією до цієї тези останнім часом стала міграційна криза, коли тисячі біженців та мігрантів із Близького Сходу й Північної Африки поїхали до Європи. У 2015 році на одній із європейських безпекових конференцій тодішній прем’єр Британії Девід Кемерон сказав, що пріоритетом має бути не так прийом приїжджих у багатших країнах, як допомога, яка змінить ситуацію в них удома, аби їм не довелося тікати.

Власне на цей момент як один зі знакових в еволюції міжнародної допомоги звертають увагу автори звіту “Робити добре чи робити краще” (“Doing good or doing better”) від нідерландського аналітичного центру WRR (Наукова рада з державної політики). У 1980—2000 роках основний інституційний розкол у цій сфері пролягав між так званим вашингтонським консенсусом (тобто баченням розвитку Світовим банком, МВФ та СОТ) і підходом, орієнтованим на розвиток людського потенціалу (Програма розвитку та інші агенції ООН, уряди країн, що розвиваються). А ще між прихильниками розвитку за допомогою державних інструментів та механізмів ринку. Але у ХХІ столітті аналітики прогнозують зміну парадигми. Зумовлена вона оновленням контексту: на мапі світу постають молоді індустріалізовані країни, дедалі активніші гравці світової економіки (як-от учасники БРІКС). Іще одна фундаментальна зміна — перехід від принципу “вас розвивають” до “ми розвиваємося”, тобто агенти розвитку переміщуватимуться від центрів метрополій до власне країн, що розвиваються.

Грошей забагато буває

Скільки існує міжнародна допомога, стільки не вщухає її критика. Особливо виразна вона сьогодні, коли після шести десятиліть і мільярдів доларів фінансування з’являються повідомлення про чотири держави Африки на межі голоду, війни на Близькому Сході та урядову корупцію в країнах, що розвиваються. Автори згаданого звіту наводять деякі цифри: економічне зростання в Африці в 1980—1990-х із допомогою було нижчим, ніж у 1960—1970-х без неї. Багато країн регіону досі дуже залежать від допомоги: у деяких вона становить третину ВВП, а три чверті державного бюджету формуються з донорських грошей. Тим часом країни, які за останній період демонстрували значне зростання, на кшталт Китаю, Індії чи В’єтнаму досягли цього здебільшого без допомоги Заходу, а часто й усупереч її постулатам. Утім, до успішних прикладів реалізації допомоги автори звіту зараховують країни Східної Європи (де інвестиції Єврокомісії поліпшили економічний, соціальний і демократичний ландшафт), європейські держави після Другої світової, що виграли від плану Маршалла, а також Грецію, Іспанію, Португалію та Ірландію, які в 1970-х роках розвивалися завдяки трансфертам ЄС.

Різницю між прикладами з Африки й, зокрема, Європи ілюструють аргументи захисників та критиків міжнародної допомоги. Економіст Джеффрі Сакс, який нині очолює Інститут Землі Колумбійського університету (аналітична організація, що працює над темами сталого розвитку й боротьби з бідністю на планеті), наводить приклад фінансування охорони здоров’я. У ній за останні 15 років стався найбільший прорив у сенсі обсягу та якості. Для координації міжнародних зусиль було створено глобальні фонди боротьби із хворобами, які набували катастрофічних масштабів у бідних країнах. Як приклад — на початку століття малярія була на передньому краї світової дискусії про допомогу, як нагадує Сакс у статті для Foreign Policy. Тоді міжнародні експерти й організації розробили комплексну стратегію боротьби з нею. Кампанія передбачала закупівлю для жителів бідних африканських країн сіток, просочених якісною речовиною, що відлякувала б від їхніх ліжок комах. Якась частина місцевих домогосподарств могла тоді виділити мінімальні гроші на сітки, але на цю суму можна було придбати хіба що найдешевший продукт, оброблений низькосортною рідиною, яка зникала після першого прання — і переносники хвороби знову бралися за своє. Натомість донори мобілізували серйозні кошти, щоб закупити якісний товар у великих масштабах. Для регіонів, уражених малярією, масово придбали нові, якісніші ліки на заміну традиційним, до яких у збудника уже розвинулася стійкість. Тож за 2000—2012 роки смертність від малярії серед африканських дітей віком до п’яти років упала на 51%. За даними Всесвітньої організації охорони здоров’я, впродовж 2000—2015 років летальних випадків загалом поменшало на 48%. До речі, в Україні сьогодні поширюється туберкульоз, стійкий до традиційного лікування. У цьому випадку подібна добре спланована допомога теж була б реально корисна.

Критики звертають увагу на інший аспект: вони не проти допомоги як такої. Але вважають не менш важливим власне розвиток уражених бідністю, хворобами та корупцією регіонів, а не тільки реагування на безпосередні виклики. Адже врешті саме розвиток робить зміни на краще незворотними. Економіст Дамбіса Мойо із Замбії, авторка скандальної книжки “Мертва допомога: Чому вона не працює; альтернативний шлях для Африки” (“Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There is Another Way for Africa”), критикує систему міжнародної допомоги, бо та не сприяє розвитку економіки, бізнесу й інвестицій у країнах-реципієнтах. Тут варто сказати, що Мойо говорить власне про Африку й найбільше її критика акцентується на багатомільярдній допомозі урядам країн, особливо якщо ті корумповані або витрачають гроші неефективно. “На жаль, система допомоги в багатьох випадках дозволяє урядам бути лінивими, не зосереджуватися на розвитку приватного сектору”, — каже вона в інтерв’ю для CNBC. Тобто ті ж таки сітки від комах — це добре. Але, коли їх виробляють у країні-реципієнті й створюють там робочі місця, це забезпечує ще й сталість та розвиток, на які згідно з початковим задумом орієнтувалася міжнародна допомога. “Допомога як така не створює в Африці робочих місць, стимулів розвиватися економічно, а отже, не бореться з бідністю. Тобто діє як тимчасовий пластир, але не як ліки від хвороби”, — підсумовує Мойо.

Пол Кольєр, професор економіки у Школі управління Блаватніка в Оксфорді та колишній очільник Групи дослідження розвитку Світового банку, стверджує, що масштаби бідності у світі справді зменшуються. Але “найбідніший мільярд” опиняється в пастці з чотирьох складових: конфліктів, природних ресурсів, поганого сусідства та неякісного управління. Тож Кольєр пропонує переносити акцент політики розвитку на інструменти, які допоможуть звільнитись із цієї пастки. І тут самою допомогою аж ніяк не обійтися. На думку експерта, реально вона може спрацювати тільки в поєднанні з торговельною політикою, що даватиме преференції нерозвиненим країнам (а це сподобається не всім на Заході), новими законами проти корупції, міжнародними угодами, які зобов’язуватимуть уряди-реципієнти до дій, і навіть добре продуманими військовими інтервенціями.

Платити чи не платити?

Сьогодні бачимо чергову хвилю перегляду міжнародної допомоги. У США Дональд Трамп у проекті бюджету на 2018 рік запропонував серйозне зменшення фінансування дипломатії та допомоги, зок­рема і внесків Америки до міжнародних організацій, особливо ООН. Ще під час кампанії і він, і деякі ЗМІ говорили, що багатомільярдну допомогу, особливо хронічно бідним африканським країнам, а ще близькосхідним і ворожим до США, слід фундаментально переглянути, адже її структура застаріла, сама вона неефективна, і краще спрямувати ці гроші на посилення національної безпеки, а не на підтримання стабільності в зовнішньому світі. Утім, відповідну бюджетну пропозицію Трампа зустріли критикою і республіканці загалом, і представники його ж таки команди. Один із аргументів: збільшення на 10% оборонного бюджету за рахунок коштів на дипломатію та міжнародну допомогу не змінить серйозно військову диспозицію США, але дуже знекровить м’яку силу країни. Про це, зокрема, заявили очільники Держдепу Рекс Тіллерсон та Міноборони Джеймс Меттіс. Останній висловився так: “Якщо ви не фінансуватимете повністю Державний департамент, мені доведеться купувати більше патронів… Що більше вкладемо в дипломатію Держдепу, то менше, хочеться сподіватися, доведеться вкладати у військовий бюджет, аби долати наслідки виходу Америки з міжнародної арени”.

Насправді наслідки, про які казав Меттіс (і стосується це не тільки американської допомоги), бачимо в реальності вже сьогодні. Наприклад, на Балканах за заповнення пустоти, що виникла внаслідок апатії ЄС, починають активніше боротися Росія і Туреччина. На Близькому Сході Кремль також намагається завойовувати ніші там, де США й Захід загалом відступають або вичікують.

Китай упевнено заходить із допомогою в Африку: це його стратегічний напрямок. У 2009 році на країни континенту припало 47% сукупної зовнішньої допомоги Піднебесної. Основними об’єктами її пільгових кредитів є транспортна інфраструктура, склади, енерговиробництво, промисловість, шахти, будівництво. Деяких гравців ці тенденції спонукають до дії. ЄС  звертає пильнішу увагу на Балкани. Не перестає він підтримувати й Україну. Трамп іноді пом’якшує риторику про міжнародну допомогу та її роль для ситуації у світі, хоча динаміку заяв і реальних дій у його випадку передбачити важко.

Тим часом Києву було б добре визначити пріоритети, які допомогли б максимально вигідно застосувати пропоновані кошти. Адже в неякісному використанні міжнародної допомоги, за яке її так критикують, великою мірою винні й самі реципієнти.

Анна КОРБУТ

The Economist