Хроники “покращення”

И это сводит оценку экономической деятельности партии власти к нескольким тезисам: при Викторе Януковиче улучшилась жизнь только самого президента, его семьи и немногих олигархов, предпринимательская среда в стране ухудшилась, а произвол налоговых и правоохранительных органов возрос многократно. Широкие массы нищают, а Украина в целом находится в шаге от нового кризиса.

Спорить с этими доводами бесполезно. Но если принять их как данность, то и анализировать деятельность партии власти незачем.

Между тем третий год подряд Виктор Янукович утверждает ежегодный национальный план действий по внедрению программы экономических реформ на 2010—2014 гг. “Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство”. Программный документ, в котором собраны основные проекты в области усовершенствования государственной деятельности, реформирования финансового сектора, модернизации медицины, образования и социальной сферы, ЖКХ, развития транспортной инфраструктуры, заслуживает самого внимательного изучения и комментариев профильных экспертов. Итоги же этих реформ можно будет назвать результатами “пятилетки” Януковича.

План на 2013 г., утвержденный в марте, оказался в полтора раза объемнее прошлогоднего. Этим самым чиновники дали понять, что уж сейчас-то реформы непременно активизируются. Впрочем, есть подозрения, что непростая экономическая ситуация, в которой оказалась Украина, заставила составителей документа совершенствовать формулировки и раздувать планы, дабы убедить читателей, главным из которых является сам президент: народ действительно становится зажиточнее, экономика — конкурентоспособнее, а государство — эффективнее. Но так ли это?

Составляющие направлений и индикаторы успеха

В феврале Киевский международный институт социологии (КМИС) провел исследование общественного мнения, задавая респондентам во всех областях и Киеве среди прочих вопрос, когда им лучше жилось: 3—4 года назад или сейчас? Ответ был предсказуем. Улучшение жизни почувствовали 18% опрошенных, ничего существенно не изменилось для 39% украинцев, а почти для 42% жизнь стала хуже. Социологи утверждают, что эти оценки одинаковы для мужчин и женщин, горожан и селян. Но по сравнению с жителями западных (14%) и центральных регионов (16%) улучшение жизни испытали больше на востоке (20%) и юге (23%) Украины.

Кроме того, опрос показал, что “покращення” больше других слоев населения почувствовала молодежь в возрасте 18—29 лет (26%) и люди с высшим образованием (23%). А среди людей старше 30 лет и со средним и неполным средним образованием оказалось больше тех (46% и 48%), кто за последние 3—4 года ощутил падение уровня жизни. Отчасти эти цифры говорят о субъективном восприятии жизни нашими согражданами, отчасти подтверждают негативные тенденции на рынке труда и стимулируют молодежь к получению высшего образования.

Как бы то ни было, программа реформ Виктора Януковича рассчитана до 2014 г., уже через два года мы сможем наблюдать эффект от их реализации. Но уже сейчас закономерен вопрос: почему большинство украинцев не почувствовали “покращення”? Что причина тому: неправильно заданный курс реформ, их половинчатое исполнение или какие-то другие факторы, не зависящие от реформаторов?

Что год текущий нам готовит?

Сравнение национального плана реформ на 2013 г. с прошлогодним показывает, что кое-где документ стал объемистей из-за переноса невыполненных заданий 2012 г. или их уточнения. А некоторые из появившихся в плане этого года мероприятий будут перенесены на следующий год. Кроме того, нельзя не учитывать, что в реальности расшифровка языка, на котором написана программа реформ, зачастую дает не тот результат, на какой рассчитываешь.

Так, прошлогодняя среднесрочная стратегия управления госдолгом на 2012—2014 гг. на практике вылилась в его увеличение на 10%, с 473 млрд. грн. (по данным на 1.01.2012 г.) до 527,5 млрд. грн. — на 1.02.2013 г. “Оптимизация” вызвана тем, что Украина еще не достигла уровня госдолга в 45%, критического для развития экономики. Сейчас этот показатель находится на отметке 37,4%. И позволяет активно наращивать долги даже с учетом непомерно высоких процентов на их обслуживание.

Явно не выполняется норма о дефиците бюджета. Главный финансовый документ на 2013 г. утвердили с дефицитом 3,5% ВВП, а не 2%, как того требует программа. Капиталовложения сведенного государственного и местных бюджетов также пока далеки от зачетных. По данным Госслужбы статистики, в 2012 г. они составили 24,84 млрд. грн., или 1,8% ВВП, вместо условленных 5%.

В нынешнем году реформа системы государственных финансов сводится к расплывчатому “законодательному обеспечению системы государственного стратегического планирования”, за которым скрывается сокращение на 20% и укрупнение государственных целевых программ, о котором говорят второй год подряд. Вместе с ними сократится и количество распорядителей бюджетных средств. В условиях повальной коррупции это, наверное, правильное решение.

Для этого Минфин должен распространить на все районные бюджеты метод программно-целевого планирования, который сводится к обнулению в регионах прожектерских проектов, рассчитанных на многомиллионные дотации из госбюджета, и определению приоритетных проектов для конкретных территорий с целью их поэтапной реализации. Власти полагают, что лучше ввести в эксплуатацию несколько дошкольных учреждений или провести газ в пару сел, чем распылять деньги на заведомо неосуществимые вещи, связанные с многолетним финансированием из разных источников. При этом горизонт планирования на местах должен быть расширен с одного года до трех.

В области усиления финансовой и бюджетной дисциплины и госдолга в 2013 г., как и в прошлом, в плане действий говорится о принятии Верховной Радой закона о господдержке субъектов хозяйствования с учетом требований ЕС и ВТО и мониторинге таких программ. Но что будет с этими планами, пока неясно. Анонсированное прошлой осенью желание Украины поднять антидемпинговые пошлины на 371 вид продукции вызвало негативную реакцию США и ЕС. Поэтому дело ограничилось пошлинами на легковые автомобили. Программа же активизации экономики на 2013—2014 гг., недавно утвержденная Кабмином, хотя и предполагает закупку у отечественных производителей за бюджетные средства вагонов, автомобилей, автобусов, троллейбусов и трамваев, очевидно, поможет немногим. Да и средства бюджета на это ограничены. Поэтому, как и в прошлом году, власти будут спасаться распродажей еще не приватизированного госимущества.

Как свидетельствует план действий, в нынешнем году государство хочет продать частному инвестору спасенные ранее от банкротства “Укргазбанк” и банк “Киев”, предварительно очистив их от проблемных активов. И на этом останавливаться не собирается.

Уже в октябре власти планируют зарегистрировать “Укрзалізницю” в статусе публичного акционерного общества, пока что со 100% госдолей, передав Фонду госимущества непрофильные активы железнодорожников. При этом будут пересмотрены тарифы на пассажирские перевозки с учетом новых типов дневных скоростных поездов “Интерсити” и “Интерсити+”, а также утверждены новые методики ценообразования на грузы. Практика показывает, что стоимость проезда и перевозок для отдельных видов грузов в таких случаях растет.

Этой же осенью должно начаться реформирование НАК “Нафтогаз України” и выделение из состава компании непрофильных активов, среди которых, надо понимать, окажется немало лакомых. Половину из них хотят продать до конца года. Параллельно с этим начнется корпоратизация НЭК “Укрэнерго”, которая занимается управлением магистральными и межгосударственными линиями электропередачи. Эксперты в один голос твердят, что в этом заинтересованы крупнейшие отечественные финансово-промышленные группы.

Кроме того, до конца 2014 г. планируют завершить передачу всего соцкультбыта угольных предприятий в коммунальную собственность. Это значит, что приватизация рентабельных и закрытие неперспективных шахт также пойдет ускоренными темпами. Для обеспечения беспроблемной продажи госимущества Верховная Рада должна принять закон о “квалифицированном инвесторе”, под которым, видимо, следует понимать узкий круг приближенных к власти компаний, которые будут в первую очередь претендовать на участие в приватизации.

Не оставляют надежд в Кабмине получить кредит Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейского инвестиционного банка на модернизацию газотранспортной системы. Хотя ввиду проблемных отношений с Москвой — поставщиком газа для ГТС — сделать это будет проблематично. В ноябре Мининфраструктуры должно провести переговоры с Россией и Польшей о целесообразности строительства новых скоростных железнодорожных магистралей Киев—Москва и Львов—Перемышль—Варшава.

А для “Укрпочты” в Донецке и Львове будет начато проектирование новых сортировочных станций.

Для стимулирования модернизации нефтеперерабатывающих предприятий будет принят соответствующий закон и утвержден технический регламент требований к автомобильным бензинам, дизельным, судовым и котельным топливам, а заодно определена конечная дата перехода на стандарт моторного топлива Евро-4.

В сфере ЖКХ власти анонсировали установку 200 тыс. газовых счетчиков в домах, где газ используют для подогрева воды и приготовления пищи. И это лишь небольшая часть инфраструктурных проектов, которые отражают происходящие в стране изменения.

“Электронное управление” чиновниками

Так, из безусловных новаций нынешнего года в плане действий впервые появился раздел “электронное управление”, который теоретически может поставить с головы на ноги отношения чиновников и простых граждан, владеющих компьютером.

Для этого уже летом Верховная Рада должна принять закон об упорядочении, разработке и реализации информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и проектов, изменения к закону “Об электронной цифровой подписи”, а Кабмин — концепцию внедрения ИКТ-проектов в органах государственной власти. До конца года авторы обещают ввести в промышленную эксплуатацию единый государственный портал административных услуг и систему “Единое окно подачи электронной отчетности”.

В идеале эти изменения позволят гражданам до минимума сократить личное общение с чиновниками, сэкономить время и вести деловую переписку с государством по электронной почте, получая через интернет все необходимые документы. В дальнейшем последние могут использоваться для предъявления в различные государственные и коммунальные учреждения.

В последние годы украинские чиновники достигли немалого прогресса, публикуя государственные и муниципальные проекты и решения на своих сайтах. Но до сих пор перепечатки с официальных сайтов не имеют законной силы без штампа канцелярии или подписи чиновника. Введение же цифровой подписи повысит ответственность госслужащих и депутатов на местах. А то последние, имея немалое влияние на финансовые и инфраструктурные вопросы развития территорий, сейчас вообще ни за что не отвечают.

Однако как будет сосуществовать традиционное и электронное делопроизводство? Не похоронят ли сами чиновники инновации, как это произошло с пенсионной реформой, которая так и не перешла в накопительную стадию из-за масштабных социальных выплат и многомиллиардного дефицита Пенсионного фонда? Вопрос остается открытым.

Еще одна больная тема — медицинская реформа, которая началась в пилотных регионах, — Винницкой, Днепропетровской, Донецкой областях и Киеве. И продолжается, несмотря на протесты населения, которому новации чиновников доставили пока сплошные неудобства в связи со сменой специализации медучреждений, а кое-где привели к росту взяток из-за возросших аппетитов “реформаторов”. В бюджете нынешнего года на медицину выделено более 9 млрд. грн. — на 22% больше, чем в 2012-м. Из них на повышение квалификации и переподготовку медицинских и фармацевтических работников потратят в общей сложности 2,37 млрд. грн. — более четверти бюджета. Раз так, теперь мы вправе требовать внимания к себе врачей и фармацевтов.

Судя по всему, не были сделаны выводы и из прошлогоднего скандала со строительством LNG-терминала и испанским лыжным инструктором, подписавшим контракт на $1 млрд. от имени компании Gas Natural Fenosa в присутствии премьер-министра Николая Азарова и главы Минэнергоугля Юрия Бойко. Глава Нацагентства по инвестициям и нацпроектам Владислав Каськив сумел убедить руководство страны в том, что “против LNG-терминала действует целая группировка в цветах соседнего государства”. Поэтому в плане реформ на 2013 г. данный проект занял большую часть раздела “Национальные проекты и инвестиции”.

Среди прочих в этом разделе фигурируют “Открытый мир” (создание образовательной сети в школах на базе технологий радиосвязи 4G), “Чистый город” (строительство комплексов по утилизации бытовых отходов), “Энергия природы” (строительство в регионах за частные деньги объектов альтернативной энергетики), “Воздушный экспресс” (ж/д сообщение между Киевом и Борисполем), “Зерно Украины” (расширение сети элеваторов), “Новая жизнь — новое качество охраны материнства и детства” (строительство перинатальных центров), “Своевременная помощь” (установка GPS-навигаторов на автомобилях скорой помощи) и другие. К некоторым из них у экспертов отношение скептическое.

В какой стране будем жить после 2014-го?

В целом же, ознакомившись с программой экономических реформ на 2010—2014 гг. и национальным планом действий на год 2013, можно сделать вывод, что его составляли неглупые люди. Они не вкладывали в уста Виктора Януковича обещания за десятилетие удвоить ВВП на душу населения, как это собирался в 2003 г. сделать президент России Владимир Путин. Украинский план реформ базируется не на росте экономики, а на желании исправить дисбаланс. При этом многими из заложенных в него “индикаторами успеха” можно легко манипулировать. А в случае чего — списать на неподготовленность аудитории или неблагоприятную внешнюю среду.

Ведь обывателю трудно судить, на самом ли деле за время действия программы “покращення” уровень теневой экономики в государстве снизился на 30% (тем более если у Минэкономразвития вдруг появился соблазн подтянуть этот показатель до нужной отметки). Или оценить снижение теневых платежей в поликлиниках и больницах. А многие бюджетные показатели, такие как расходы местных бюджетов, можно декларировать, но выделять деньги по остаточному принципу.

В сфере налоговой политики и улучшения делового климата программа апеллирует к рейтингу Всемирного банка Doing Business, критерии составления которого, наверное, еще меньше понятны украинцам. Хотя и здесь прогресс наблюдается только избирательный. Например, по части разрешений на строительство Украина занимает последнее 183-е место, в подключении к сетям энергоснабжения — 166-е, а по налогообложению — 165-е.

В области международного сотрудничества программа реформ декларирует одновременное присутствие нашей страны в ЗСТ ЕС и Таможенном союзе, хотя уставные документы этих организаций противоречат друг другу. И это было ясно изначально. Но несмотря на все видимые недостатки, программа все же содержит достаточно цифр, которые позволяют сравнить результаты до и после реформы*.

И если отбросить огульное охаивание, препарирование “покращення” может стать достойным занятием для экспертов в области госуправления, экономики, медицины, налоговой и пенсионной реформы, аграрного сектора, да и простых граждан Украины, которым небезразлично, в какой стране им придется жить после 2014 г.

Ярослав ДМИТРЕНКО