Госбюджет — не свинья-копилка. Как мешает развивать экономику “защита от дурака”

При ожидаемых доходах в 1,32 трлн грн граничная сумма дефицита госбюджета на 2022 г. составляет 188,8 млрд грн, что в пределах 3,5% ВВП. В правительстве считают достижением снижение этого показателя на фоне 2020 г. (факт: 217,1 млрд грн.) и 2021 г. (план: 247 млрд грн, но будет меньше), когда расходы и дефицит пришлось резко увеличить, А как же — жить нужно по средствам. Но не все так просто, ведь бюджет государства — совсем не то же, что бюджет семьи. В отличие от нас с вами, государство может выпускать деньги, а значит и создавать дополнительные возможности для экономического развития. Какие именно — вопрос, на который мы попытается ответить. 

Создание денег

Но давайте сначала поговорим о деньгах. Только зная, как создаются, работают и уничтожаются деньги, можно понять, почему государство может поддерживать и даже наращивать дефицит — и всегда ли это плохо. Спойлер: нет. Ведь чей-то финансовый дефицит — это чья-то выгода. Разберемся, кому выгоден дефицит госбюджета.

Когда на Банкнотно-монетном дворе с печатного станка сходит новая купюра в 100 грн — это еще не деньги (в привычном нам понимании). Когда та же сотка едет в бронированном грузовике и даже когда инкассаторы загружают ее в банкомат — это все еще не деньги. Только когда вы снимаете средства с банковского счета, например, через тот же банкомат — наша (то есть уже ваша) сотка становится деньгами, ведь с этого момента ее можно наконец потратить на приобретение товаров и услуг.

Но что общего между 100 грн до снятия с банкомата и после? Это все то же обязательство государства в лице Национального банка Украины. Эти обязательства бывают в форме налички, однако чаще существуют в виде электронных записей на счетах коммерческих банков в НБУ. И в этом “банковском” мире, который реальная экономика (фирмы и мы с вами) не видит, происходят процессы, очень похожие на приключения нашей сотки, только без “усложнений” в виде бронированных грузовиков, инкассаторов и банкоматов. В данном случае НБУ выпускает гривни, только не на печатном станке, а с помощью… “клавиатуры”, делая соответствующие записи на счетах, которые он открыл коммерческим банкам (центробанк по праву считается “банком банков”). Но пока гривни/записи хранятся на счетах банков — это еще не привычные нам деньги. Да их и по-другому называют — банковские резервы (”резервные деньги”).

Теперь если правительству, то есть государственному казначейству, которое тоже имеет счет в НБУ, нужно совершить расходы с какой-либо целью, например, расплатиться с частным производителем в рамках госзакупок — оно с помощью центробанка увеличивает резервы коммерческого банка, а тот в свою очередь пополняет счет предприятия, у которого происходит покупка. Если точнее: коммерческий банк взамен на обязательства НБУ выдает свои обязательства конечному получателю средств (фирме) на ту же гривневую сумму. И все это в виде электронных записей на балансах. Так гривни “передаются” от правительства бизнесу. С этого момента они становятся деньгами, ведь фирма может их потратить в реальной экономике. В случае других госрасходов происходит такой же процесс, только суммы на свой банковский счет может получать и конкретный человек (если, к примеру, это пенсия или пособие по безработице).

Важнейшее дополнение: коммерческие банки могут пополнять счета фирм и граждан (создавая депозиты), даже без поручений госказначейства, а просто потому что клиент попросил. Если банк уверен в платежеспособности заемщика (и при соблюдении других условий, о которых мы говорить не будем) — он выдаст ему свои обязательства, которые можно потратить, к примеру, на приобретение станка (в случае предприятия) или стиральной машины (если заемщик — физлицо). Простыми словами, это называется “получить кредит” в банке.

Итак, обязательства НБУ в виде налички в обращении и обязательства коммерческих банков в виде депозитов компаний и физлиц — и есть деньги. В Украине эти обязательства “измеряются” (номинируются) в гривне как национальной денежной единице. Конечно, депозиты в коммерческих банках бывают срочными или валютными, которые сложнее потратить, поэтому совокупность денег в экономике (денежная масса) обычно представляется в виде нескольких агрегатов — это тема отдельной статьи.

Уничтожение денег

А вот еще вопрос: почему некие обязательства считаются деньгами? Другими словами, почему мы согласны менять особые “бумажки” (из кошелька) или электронные записи (с банковского счета) на всевозможные блага — от автомобиля до новой стрижки? Потому что и автодилер, и парикмахер тоже уверены, что смогут обменять эти обязательства на что-то полезное для себя и так далее. Но это лишь часть ответа.

В конечном счете все сводится вот к чему: тот, кто выпускает финансовое обязательство, обещает принять его в обмен на что-либо. Поэтому обязательство и имеет ценность. Если вы даете расписку своему соседу о том, что вернете 100 грн через месяц — то обязуетесь в обмен на эту расписку расплатиться указанной суммой. А если банк выпускает обязательство в виде записи “100 грн” на клиентском счете — он тоже обещает в будущем конвертировать их в наличку (по требованию или по истечению условленного срока). Также банк подтверждает, что примет данные электронные записи в качестве погашения долга. То есть либо сам клиент, либо тот, кому он переведет эти 100 грн, может расплатиться с коммерческим банком по кредиту, просто позволив ему списать со своего баланса данную сумму, которая представляет собой электронную запись. В этом случае “списать” — означает уничтожить деньги: были в экономике 100 грн, которыми можно было расплачиваться — и не стало. Таким образом, когда банки выдают кредиты, они создают деньги, а когда клиенты погашают долг — деньги уничтожаются. Так же, как через месяц вы разорвете расписку, которую сосед принесет в обмен на 100 грн. Только записи на счетах в банке — это деньги, а наши расписки — нет (найдется немного соседей, которые их примут).

А что же с обязательствами государства — наличными деньгами и резервами? Схема та же, только на шаг длиннее. Когда вы уплачиваете налоги (или другие платежи в пользу государства), то по сути даете поручение своему банку перечислить соответствующую сумму с вашего счета казначейству. Как только банк уменьшает ваш баланс на указанную сумму, то есть уничтожает свои обязательства, сокращается и количество денег, доступных в экономике. Что делает государство? Оно принимает свои обязательства (”резервные деньги”) в качестве погашения вашего налогового долга. Таким образом уничтожаются как ваши обязательства по уплате налогов, так и обязательства государства в виде электронных записей на счете коммерческого банка в НБУ.

Отсюда главный вывод: государственные расходы — это создание, а налоги — уничтожение денег. Тех денег в виде банкнот, монет и остатков на банковских депозитах, которыми пользуется реальная экономика.

Дело техники: как потратить больше

Как это связано с дефицитом бюджета? А так, что его всегда можно покрыть. Деньги сначала создаются, а потом изымаются из экономики. Записи на счете казначейства мы деньгами не называем. Госбюджет — не свинья-копилка. Гривни попадают в экономику (в виде налички или банковских депозитов) и уходят из нее по описанной выше схеме. Это непрерывный процесс, а потому причины и следствия для стороннего наблюдателя часто меняются местами. Отсюда и миф о том, что государство физически может потратить только то, что “собрало”.

Другое дело, что власть сама себе связала руки искусственными запретами на финансирование дефицита бюджета. С этой целью можно использовать только доходы от приватизации или заимствований. НБУ не имеет права прямо пополнять счет казначейства. Но здесь появляется обходной путь: Минфин может выпустить облигации государственного внутреннего займа (ОВГЗ) и продать коммерческим банкам в обмен на их обязательства (депозиты). Затем правительство, переместив средства с депозита в коммерческом банке на своей казначейский счет, наконец получит возможность больше тратить. Роль НБУ здесь тоже важна: он выкупит у банка ОВГЗ, когда тот захочет их продать, а в случае необходимости выдаст ему в кредит резервы, необходимые для пополнения счета казначейства.

Законодатели пошли дальше и в законе о госбюджете каждый год ограничивают возможный объем госдолга (на 31 декабря 2022 г. — 2,73 трлн грн в эквиваленте) и новых заимствований. Что касается внешнего долга, то это оправдано, потому что чужую валюту обязательно нужно где-то брать, чтобы расплатиться. Но зачем лимитировать внутренний долг (в 2022 г. 420 млрд грн при погашении в 321 млрд грн), если государство не может обанкротиться в собственной валюте? Есть только один весомый аргумент, который мы рассмотрим в следующем параграфе.

А пока что вывод: консолидированное правительство (государство + НБУ) технически может создать больше денег (дать коммерческим банкам резервы, которые те превратят в депозиты клиентов), чем получить в виде любых поступлений из реальной экономики — от компаний и домохозяйств. А законодательные нормы можно и нужно пересмотреть, чтобы дать правительству свободу действий для стимулирования экономики.

Инфляция: риски и возможности

Факт, что правительство может себе позволить все, что продается за государственную валюту — товары, услуги, рабочую силу… Но мы знаем, что магической палочки не существует, и просто выпускать сколько угодно денег — плохая идея. Почему?

Инфляция. Считается, что если государство захочет тратить слишком много, то это подтолкнет вверх общий уровень цен, поскольку товаров и услуг останется приблизительно столько же, а денег за ними будет “гоняться” все больше. Если бездумно создавать деньги — то так и будет. И в экстремальном случае национальная денежная единица обесценится настолько, что никто не захочет ее принимать.

Но ужасающие примеры гиперинфляции (Веймарская Германия в 1921—1923 гг., Венгрия в 1945—1946 гг., Зимбабве в “нулевых”, Венесуэла последних лет; в меньшей степени обесценение нашего купона-карбованца в начале 1990-х) хоть и очень яркие, но не такие уж и частые, если учесть количество стран и историю наблюдений.

А все потому, что инфляция — это не просто больше денег в обращении, а их “переизбыток”: когда предложение благ растет не такими темпами, как денежная масса, или даже стремительно падает. Неудивительно, что в странах, где происходила гиперинфляция, также наблюдался подрыв производственных мощностей. К примеру, Зимбабве вследствие неудачной земельной реформы из экспортера продовольствия стала импортером, а в Украине, после развала СССР и разрыва производственных связей, стали массово закрываться заводы.

Впрочем, это экстремальные примеры. А небольшая инфляция (несколько процентов в год, но сильно зависит от страны) — это нормально, и главное она полезна для экономики, ведь стимулирует спрос. Более того, во время активного развития инфляция в стране может резко увеличиваться и даже удерживаться на двузначных числах — тем не менее катастрофы не происходит. Наоборот, скачки общего уровня цен в 1970-х не помешали таким “тиграм”, как Япония и Южная Корея, сделать большой скачок в первый мир. Почему? В этих странах быстро развивалось производство, что увеличивало предложение и не дало свалиться в гиперинфляцию.

Сделаем промежуточные выводы:

1. Государство технически может потратить больше денег, чем изымает в виде налогов и других обязательных платежей или доходов от приватизации. Если убираются законодательные преграды, то вопрос “можно ли?” меняется на “нужно ли?”.

2. Дополнительные финансовые вливания в экономику могут сильно разогнать инфляцию. Но не обязательно.

3. Насколько стоит увеличивать госрасходы, не меняя налогообложения (уничтожения денег), зависит от производственных возможностей экономики. Если новые деньги пойдут на создание и покупку новых товаров и услуг, инфляция не примет угрожающих масштабов. Зато доступных благ станет больше.

Развитие экономики: кому выгоден бюджетный дефицит

И наконец, когда все стало на свои места, подходим к самой сути. Важен не так размер дефицита бюджета, как цели, на которые пойдут деньги. И есть ли в экономике ресурсы, которые можно задействовать для производства.

Что касается ресурсов — пожалуйста. В этом году безработица в Украине достигает 9,9% (по методологии МОТ). Производственные мощности многих заводов простаивают. Чего же не хватает? Финансирования и правильной политики.

Начнем с политики. Вот пример: украинские машиностроительные предприятия не могут работать на полную мощность (от автобусов до поездов) в виду конкуренции с иностранными производителями, которых зачастую поддерживают их правительства. Есть несколько возможностей увеличить общий выпуск за государственные финансы: поддержать своих, стимулировать иностранцев открывать заводы в Украине либо и то и другое. Все это реально сделать через механизм публичных закупок (законопроект “о локализации” сейчас в Верховной Раде на финальной стадии утверждения).

Еще один пример — создание и, главное, запуск в работу индустриальных парков. Они были в Украине и раньше, но почти все только на бумаге (хотя значительная часть промышленности наших соседней, включая Турцию и Венгрию, формируется именно в индустриальных парках). Парламент совсем недавно принял необходимые законы. Теперь государство сможет компенсировать затраты на подведение сетей и дорог к индустриальным паркам, а в их пределах — на подключение компаний к сетям. Будет возможность компенсации процентных ставок по кредитам, предусмотрены и другие стимулы, включая льготы по налогообложению. Конечно, для этого потребуется бюджетное финансирование — и на 2022 г. выделено 400 млн грн. Но это в пять раз меньше, чем ожидалось при принятии закона об индустриальных парках. Можно ли было предусмотреть 2 млрд грн? Да, если индустриальные парки действительно заработают: потраченные деньги пойдут на увеличение выпуска, а не на разгон инфляции. На самом деле такого рода бюджетные расходы, конечно, могут подталкивать цены вверх (все-таки новые нанятые работники получат зарплату “сейчас” и пойдут за продуктами, а условные автобусы продадут “потом”), но если параллельно происходит развитие мощностей, то увеличивается не просто выпуск, а и потенциал экономики.

Возможна и практика целевой эмиссии, особенно для увеличения технологичного экспорта: это когда коммерческий банк при поддержке государства будет выдавать выгодные кредиты иностранцам, например, на покупку трамваев или холодильников украинского производства. 

Строительство объектов инфраструктуры тоже хороший вариант вложения госсредств. Этим у нас пользуются, только эффект будет лучше, когда среди подрядчиков станет больше украинских компаний.

В развитых экономиках все чаще звучат предложения задействовать экономические ресурсы с помощью программы гарантирования работы (Job Guarantee), когда государство обещает добровольно нанять (на минимальную зарплату) всех, кто остался за бортом рынка труда, что особенно актуально в кризис. В первую очередь речь идет о расширении инфраструктурных проектов и сектора социально значимых услуг (таких как уход за детьми). Но в Украине организовать такую программу было бы очень сложно. Поэтому на первом этапе лучше по максимуму задействовать свободные ресурсы в уже сформированных отраслях, которые выпускают продукцию с высокой добавленной стоимостью. Там, где можно быстро увеличить производительность труда, переняв технологии производства. И там, где бизнес при определенной поддержке готов сам создать или расконсервировать рабочие места.

Итак, для бюджетных расходов не нужно свиньи-копилки. Вопрос не в наличии денег, а в доступности экономических ресурсов, которые можно задействовать. Если это так, то приоритетом бюджетной политики должно стать развитие перспективных производственных мощностей генерирующих новые товары и услуги. И если средств недостаточно и нет законодательных запретов, то можно увеличивать дефицит бюджета. Ведь чей-то финансовый минус (в данном случае государства) — это всегда обратная сторона чего-то финансового плюса (в данном случае частного сектора). Когда государственный сектор поддерживает дефицит, он тем самым увеличивает финансовое богатство остальной экономики (это особенно актуально, когда текущий счет операций с внешним миром в минусе). Так что бюджетный дефицит может быть выгоден и бизнесу, и наемным работникам.