Глава НКЦБФР Тимур Хромаев: Два регулятора на финансовом рынке должны иметь сопоставимые полномочия

На днях Международный валютный фонд (МВФ) опубликовал отчет миссии, работавшей в Нацкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, в котором делается однозначный вывод о необходимости увеличения операционной и финансовой независимости регулятора. Со времени создания НКЦБФР члены комиссии рано или поздно наталкивались на то, что им просто не хватает полномочий реально регулировать рынок.

Да, поскольку рынок, который должен заниматься перераспределением финансового ресурса, стал тем местом, где если не украдешь, так это не по фэн-шую. Особенно в прошлой системе, которая всячески показывала — если ты не можешь украсть, то ты, наверное, какой-то не такой. У нас это превратилось в национальный спорт.

Можете привести пару примеров, когда вы упираетесь в отсутствие у вас полномочий?

Например, при сборе информации. Принятие наших решений должно сопровождаться аргументацией, поскольку сторона имеет право на: а) ответ и б) возражение и апелляцию. У ответчика всегда есть возможность несколько раз нам апеллировать, это международная практика. Поэтому нам необходимы полномочия для того, чтобы эффективно обеспечить сбор информации, если мы, допустим, подозреваем кого-то в определенных экономических и финансовых злоупотреблениях. Для нас провести одно дело — это очень большие трудозатраты, в основном юридического характера, это сбор данных, обоснование и на основе этого принятие определенных решений. Нам нужно защитить их в судах, иначе нет смысла ими заниматься. Мы не имеем права ввязываться лишь для того, чтобы напугать, а потом, как говорится, добежишь или не добежишь. Мы будем продумывать каждый свой шаг, и нам, соответственно, нужны полномочия и возможности, чтобы собирать информацию без ограничения. Вы ведь сами понимаете, как можно умудриться спрятать информацию, завуалировать умысел.

Но самое важное — нам нужно иметь допуск для получения информации о физлицах. Физлицо у нас имеет право инициировать ту или иную сделку на финансовом рынке. Это не некие юридические лица, которые сами принимают решения и получают финансовый эффект, а, в конечном итоге, это все равно некое физическое лицо — бенефициар. Поэтому мы должны иметь право прийти и запросить всю информацию и дальше использовать ее. Но в данном случае это не имеет ничего общего с досудебным расследованием. Это уже другая часть. Досудебное расследование сугубо определено процессуальным и криминальным кодексами и относится к нашим силовым ведомствам — прокуратуре, МВД, СБУ.

Если приводить пример, то ваша задача — подняться по уровню полномочий, в плане сбора информации, до уровня Национального банка?

Да, два регулятора на финансовом рынке должны иметь сопоставимые полномочия. Они должны быть параллельными и взаимодополняющими, но не дублирующими. Каждый из нас выполняет абсолютно четкую и понятную роль.

Даже в “белой” части рынка — в таких компаниях, как “Конкорд Капитал”, “Драгон Капитал”, “Арт-Капитал” — увидеть всю структуру собственности или консолидированную финансовую отчетность невозможно. Мы уже молчим о “черной” части рынка.

Мы видим информацию о собственниках, они показывают эти данные. Но то, что мы видим, — это только участник-лицензиат. Это не та финансовая структура, о которой вы говорите, это лишь часть их групп.

Что мы все прекрасно увидели из расследования Американской комиссии по ценным бумагам (SEC).

Мы все прекрасно знаем, что на сегодняшний день все наши финансовые институты гораздо шире, чем просто компании, которые мы лицензируем. Большинство из них торгует на внешнем рынке внешними обязательствами. И, наверное, даже больше, чем банки. И определенно больше, чем они торгуют украинскими ценными бумагами. Наш украинский инвестиционный капитал переместился за границу.

Когда говорят, что у нас не существует инвестиционного рынка, — да, его, наверное, нет, как организованного, качественного рынка в Украине. Но украинский инвестиционный капитал есть, он мигрирует и ищет свое место в мировом пространстве: украинцы достаточно активно покупают и продают внешние обязательства. Мы видим только часть этих операций, поскольку наш функционал не распространяется дальше нашей страны. Он ограничен не только в правоприменении, о котором мы говорили, но и в функционале. Мы еще должны стать подписантами меморандума IOSCO, который дал бы нам возможность стать частью глобального информационного пространства и не ограничиваться сугубо нашими лицензиатами, а всеми, кто вовлечен в финансово-инвестиционные операции. Таким образом, мы могли бы уже рассматривать все украинские инвестиционные группы как субъекты, в том числе если есть сомнения, что украинские евробонды являются предметом спекуляции.

Комиссию от евробондов вообще всегда держали в стороне.

Комиссия — это ведь не уникальный орган украинского государства. Комиссии по ценным бумагам — это фактически филиалы друг друга в разных странах. Они взаимосвязаны и всегда будут таковыми. Вот к нам скоро едет наш вашингтонский филиал, а мы, киевский филиал, потом поедем к ним. Вот о чем мы говорим. То есть, также как и деньги, которые всегда найдут свой путь к той или иной цели, так и с информацией, мы должны сопроводить это информационно.

НКЦБФР подготовила законопроект по усилению своих полномочий, повышению их до уровня международного стандарта?

Абсолютно верно. Можно сказать шире — не мы подготовили законопроект, мы провели существенную плодотворную работу с экспертами МВФ, которые, в свою очередь, привлекли дополнительных экспертов в этой области. Мы также работали с группой при IOSCO — это представители четырех регуляторов: Греции, Великобритании, Квебека и Южной Кореи. Они нам помогали довести наше понимание, то есть: а) определить те проблемы и пробоины, существующие в нашем законодательстве, и б) определить, как нам сформулировать и подвести законодательные нормы к соответствию международному законодательству. Это достаточно сложно, мы не можем просто копировать определенные нормы, необходима адаптация всех систем к стандартам, в данном случае к стандартам получения и обмена информацией.

У нас есть три момента, которые четко этими инициативами доводятся до высокого международного уровня: это и возможность обмена регулятором имеющейся информацией с другими регуляторами, а также доступ к новой информации — снятие ограничения банковской тайны и любых других ограничений на доступ к информации и возможность обмена этой информацией. Но при этом регуляторы должны гарантировать нераспространение обмениваемой информацией: мы — при получении ее извне, другой регулятор — при получении ее от нас. Вот почему я говорю о филиалах. Мы можем также отказать в предоставлении информации, если это противоречит национальным интересам: есть причины, по которым мы имеем такое право. В большинстве случаев, если возникают подозрения в злоупотреблении, то мы полностью взаимодействуем. Есть рамки такого взаимодействия, они урегулированы глобально.

Подытоживая: если какой-то субъект совершил преступление или какое-то злоупотребление на другом рынке, но при этом это не является нарушением украинского законодательства, мы все равно должны предоставить ту информацию, которую мы получим и применить весь арсенал наших возможностей для получения этой информации.

SEC по нашумевшему делу обращались в “киевский филиал”?

Безусловно.

Но у вас не было возможности все прояснить?

Более того, мы все подобные случаи рассматривали в этой плоскости — отсутствия у нас не только юридических, но и практических возможностей. То есть, нас спрашивают: вы сможете это сделать? Мы отвечаем, что у нас проверка может длиться два дня, но она абсолютно вам ничего не даст.

Мы видим, что украинские компании работают глобально. И вот этот случай очень четко показывает, что не только компании, но и их клиенты.

Вторая часть проблемы — это способность Нацкомиссии быстро реагировать?

Да, вторая часть — это операционная независимость регулятора. Сейчас мы операционно и функционально зависим от Министерства юстиции, а в некоторых вопросах и от Госпредпринимательства. Но больше всего нас ограничивает Министерство юстиции, поскольку наш цикл принятия нормативных актов может растянуться на четыре-пять месяцев. У нас нет возможности реагировать на существенные изменения быстро, в короткие сроки.

Нацбанк и здесь гораздо более самостоятельный?

Нацбанк может сам принимать конкретные решения. Но и у него есть рамки: необходимо огласить предполагаемое решение за 20 дней, дать возможность рынку отреагировать — внести свои предложения или критику, после чего их необходимо рассмотреть или отклонить и потом уже принимать решение.

Процессы есть везде, но важно понимать, что нет излишней нагрузки на принятие решений. У нас какая была практика? — Министерство юстиции регистрирует все по закону, но не рассматривает по сути, к этому все и свелось. Хотя у нас нет ни одной проблемы с соблюдением процедурных требований: мы никогда не давали акты, которые не соответствовали закону. Но почему-то критические решения занимали не четыре месяца, а вообще никогда не рассматривались.

Участники рынка не скрывают, что останавливают решения Комиссии на уровне Госпредпринимательства.

Поэтому операционная независимость также должна соответствовать международным принципам. Но параллельно мы должны быть подотчетными, как предусмотрено законом, перед Верховной Радой, президентом: подавать отчет, наполненный конкретными данными, а не просто рассказывать о рынке.

И второй момент в вопросе независимости — это финансовая независимость. Мировая практика сейчас складывается таким образом, что регуляторы финансируются напрямую и косвенно от рынка.

Надзорный платеж?

Они разные бывают. Я бы говорил шире. Фактически рынок может несколькими каналами финансирования покрывать расходы за качественную работу. Это существенное отличие от налогообложения. Уровень налогов не определяется расходами, он остается более-менее постоянным всегда. В нашем же случае наш бюджет должен соответствовать потребностям, которые регулятор определяет для качественного и адекватного надзора. Все это не постоянный налог.

Если говорить о валовой сумме, сколько вам нужно — в два, три раза больше, чем сегодня? Министерство инфраструктуры предлагало увеличить свой бюджет на зарплаты чуть ли не на порядок.

Если говорить о конкретной цифре, то вряд ли смогу ее назвать ввиду возможного преломления в следующем году. Исходя из того, что у нас есть сейчас, это покрывает сугубо заработную плату и коммунальные платежи. В государственном бюджете у нас на этот год, кажется, предусмотрено 43-44 млн грн. Это, во-первых, не дает нам возможности применения всех способов качественного высокотехнологического регулирования — ноль технического обеспечения, не говоря даже о разработках IT, а это должно занимать половину бюджета. Фактически такой же бюджет у нас должен быть на IТ-разработки. Постоянный! Это не одноразовые расходы, это система, которая постоянно должна доводиться, и это колоссальная возможность по повышению эффективности работы сотрудников.

У нас также заработная плата не соответствует показателю на рынке. Она должна адекватно оплачиваться.

Одновременно все косвенные доходы — за административные услуги, штрафы — комиссия всегда перенаправляла в госбюджет. Хотя они и не существенные — порядка 15 млн грн.

В эту сумму входит и пошлина за регистрацию?

Да, там были установлены поставили ограничения. Хотя, следует отметить, что выставляются штрафы на десятки миллионов, но уплачиваются миллионы. За последние полгода все понемногу начали платить, возможно, потому, что считают, что мы стоим лучшего. Но все равно, это не адекватно. Оплата на уровне 5% от выставляемых штрафов — это некачественная работа. И стоит разобраться — почему? Три возможные причины: а) мы требуем какие-то неадекватные вещи, б) наши штрафы не являются достаточной причиной, чтобы на нас серьезно посмотрели и спешили выполнить, в) у нас нет возможности довести эти штрафы до логического завершения.

С одной стороны, мы выписываем много штрафов мелких, которые способствуют неоплате — проще их не оплатить и ждать год. Но, с другой стороны, мы не хотели бы их выдавать. Кто-то, допустим, опоздал с подачей информации. Мы видим, что выписать ему штраф 3-5 тыс. грн, тем более директору, нет никакого смысла. Да, по каким-то причинам они не успели, но почему бы им не дать еще какое-то время? (Если это хроническое нарушение, тогда другое дело). Но у нас жесткое требование: нет отчета — все, штраф. У Нацкомиссии нет возможности оценить тяжесть нарушения и факторы, которые либо смягчают, либо отягощают ответственность. Нет так называемого “discretion” (рассудительности).

Стоит признать, что ряду компаний проще пойти в суд и попытаться оспорить штрафы, зная, что у Нацкомиссии даже нет денег на судебные разбирательства.

То есть, мы погрязли в этом функционале: у нас нет уважения, у нас все слишком заадминистрировано и при вынесении каких-то санкций нет уважения к этим санкциям.

А с кого и сколько вы планируете собирать?

Мы хотим поменять модель, формировать бюджет в трех направлениях. Первое — это административное: это то, что делается сейчас при выдаче лицензий и любой другой административной деятельности. Она должна быть компенсирована, расходы трудозатрат на то или иное действие должны быть адекватно компенсированы. Мы здесь говорим о существенном увеличении. Выдача лицензии в Евросоюзе — это несколько тысяч евро, при регистрации реестров и так далее — это уже сотни тысяч евро. Мы не собираемся подвести свои сборы к этому уровню, учитывая и ВВП на душу населения, но мы хотим пропорционально повысить плату для того, чтобы это также было действенным, серьезным, чтобы люди понимали, что получение лицензии, регистрация юридических документов — это очень трудозатратно, это юридическая практика, и она требует высококвалифицированного труда. Это с одной стороны.

С другой — не может тот, кто хочет у нас зарегистрировать проспект эмиссии или документы на инвестиционный фонд, подать любую информацию в надежде, что Комиссия вычитает за него. В нормальной практике, в развитых странах, этим занимаются юридические компании, фирмы, которые должны обеспечить качественную подачу документов. Не Комиссия должна заниматься этим.

Дело в том, что у нас произошла массовая приватизация, и на рынок попало много предприятий, которых там вообще быть не должно.

Поэтому мы еще и параллельно упрощаем путь перехода из ПАО в ООО.

Вы будете стимулировать уход c рынка?

Ответ: Абсолютно. Мы хотим полностью упростить переход обратно (в ЧАО или ООО — ИФ). Если нет ущемления прав инвесторов, то — пожалуйста, хоть автоматом, поскольку публичность — это расходы, это доведение твоего финансового статуса, экономических возможностей предприятия и корпоративных элементов управления до общественности, до инвестора и это требует определенных затрат.

По административным — понятно...

Дальше — штрафы. Они идут в бюджет, мы не имеем права штрафовать и от этого получать какие-либо выгоды. Но, безусловно, штрафы мы хотим повысить: в зависимости от серьезности нарушения, и, в первую очередь, за злоупотребления, которые имеют экономический умысел — это манипулирование и инсайдерская торговля.

Это больше касается профучастников?

Всех — и физлиц, и эмитентов. Тут мы даже хотели бы применить европейский уровень, без дисконтирования на ВВП, поскольку, если мы говорим об указанных злоупотреблениях, люди идут на осознанный шаг, они не учитывают свой экономический уровень, они хотят обогатиться.

Что для них существующие 170 тыс. грн штрафа? — Это ничего! Поэтому мы хотим применить директивы Евросоюза по злоупотреблению на рынках и довести санкции до соответствующего уровня, и, безусловно, все штрафы должны идти в бюджет.

Если не ошибаюсь, то санкция для физлица по доказанному злоупотреблению, за манипулирование, составляет 1 млн евро, а для юрлица — 5 млн евро.

Если мы вам расскажем, какое количество фактов злоупотребления на рынке — их тысячи. Мы физически не можем их разобрать. Мы можем зафиксировать, но задокументировать…

Это и инсайды?

Это и манипулирование, и искусственные цены.

На днях комиссия говорила, что по манипулированию открыто 51 дело?

Да, пока 51, но фактов гораздо больше. Мы сначала собираем факты. Одно дело — это больше чем одно дело, это три участника, одна бумага и десятки-сотни инвесторов. То есть, одно дело может решить сотни случаев. Поэтому у нас такая диспропорция: каждое дело тянет за собой серьезные и юридические процедуры.

 

И третий источник — это с надзора?

Нет, третье — это с оборота. Второй — это пошлина, где мы поднимаем планку.

Пошлина за регистрацию?

За регистрацию первичных документов — деривативов, облигаций, акций.

И акций тоже? Даже в условиях, когда есть нехватка инвестиций.

Безусловно. Ведь ценные бумаги выпускаются тогда, когда инвестиции есть. Мусор выпускать, наверное, никто не будет. Если вы привлекаете финансирование, и инвесторы, и участники сделки считают, что акции — это та форма, в которую необходимо “обернуть” их, то тогда у нас есть надзор, тогда мы будем следить за тем, что права не нарушаются. А если они еще и торгуются, там будет еще дополнительная плата, которая будет зависеть от рынка — регулируемый или нерегулируемый.

Таким образом, у нас есть первое — это административные услуги, второе — пошлина и третье — сбор с оборота ценных бумаг.

Сбор с оборота — эта идея, которая уже была внедрена налоговой, но очень критиковалась рынком.

Поскольку это больше был налог, нежели сбор с оборота. Уровень, который мы сейчас закладываем, это 3-5 базисных пунктов с оборота. Кроме того, плата будет происходить через биржи и депозитарии, не через участников. Она будет закладываться в сделки и, безусловно, распределяться между эмитентами, инвесторами и участниками. Мы понимаем, что имеющиеся сегодня 400 торговцев, даже если они сейчас сделают вид, что будут нам платить, этого не сделают. Во-первых, у них, скорее всего, платежная дисциплина далека от их возможностей. Во-вторых, этот сбор должен распределяться среди всех участников рынка, в зависимости от того, что они хотят достичь, торгуя, и в зависимости от того, где они хотят торговать эти инструментом: вне биржи — там гораздо меньше, или на бирже — там больше. Но этот сбор будет распределяться среди всех.

Все эти инициативы — это все один законопроект или по правоприменению будет другой законопроект?

Это три законопроекта — отдельные изменения к трем законам. Есть, базисный, похожий на нацбанковский — внесение изменений в некоторые законопроекты в отношении институциональной и финансовой способности Национальной комиссии по ценным бумагам. Он базисный, а с ним связаны изменения в налоговое и в бюджетное законодательство.

А изменения в уголовно-процессуальный кодекс — это будет следующий этап?

Они будут в этих законопроектах.

Таких полномочий, кстати, и у Нацбанка нет. Мы несколько недель назад брали интервью у главы Нацбанка Валерии Гонтаревой, так она постоянно уточняла, отвечая на вопрос о расследованиях деятельности банкиров или собственником банков: дальше уже не мы — дальше прокуратура, МВД...

В нашем случае мы там тоже есть. Я объясню. Усиление наших возможностей, о котором я говорил, является частью усиления нашей институциональной способности: это и переход на новую модель финансирования, и операционная независимость.

То, что вы говорите — злоупотребления, это является нашей второй задачей, которая имеет немного другой подход. Это часть других директив, и она предусматривает не только определение наших возможностей, как регулятора, но еще и доведение наших норм и процедур правоприменения до международных стандартов, способность нашего взаимодействия с иными, не только внешними, но и украинскими силовыми структурами. Тут мы говорим о применении директив Евросоюза о злоупотреблениях на финансовом рынке, и мы подходим к этому также фундаментально. Работа уже идет, мы намерены подать соответствующий законопроект. Мы работаем с IOSCO, с МВФ, у нас будет две миссии о правоприменении и непосредственно о злоупотреблениях: одна МВФ — в ноябре, другая, американской SEC, — еще в октябре. У нас уже есть законопроекты, которые мы сейчас обсуждаем с МВД, прокуратурой, СБУ и налоговой по адаптации наших законов, не только о ценных бумагах, но также процессуального и

Вот вы выходите на трибуну с этими проектами, у вас три минуты. Как вы их представите? — Если они будут приняты, через год у нас останется 15 чистых торговцев, одна биржа, рабочий депозитарий?

Безусловно, мы создадим предпосылки для создания здоровых отношений на финансовом рынке.

И сможете почистить рынок?

Мы уже сейчас многое можем сделать. Проблема в другом — мы не можем довести это до логического завершения. Если мы не сможем пресечь этот процесс, мы будем чистить рынок всю нашу жизнь: все, что будет создаваться, мы снова будем чистить. Нам необходимо повысить ответственность. Нам уже говорят, “а вы не можете, помедленнее, пожалуйста, а то нас тут тошнит чуть-чуть”. Говорю — подождите, когда мы повысим ответственность за злоупотребления до 10 лет тюрьмы, вам будет легче? Сейчас, возможно, будет штраф. Поэтому давайте, если мы докажем, вы заплатите штраф, а дальше вы будете решать: или оставаться и работать по новым правилам, или уходить.

Плюс нам, безусловно, необходимо и доказать и показать все нарушения, которые у нас есть на рынке. Важно показать обществу, к чему мы пришли. Для нас это еще и процесс возврата доверия: если мы не покажем тот объем проблем, который у нас был, мы не сможем избежать будущих проблем и нарушений. Поэтому мы сейчас вскрываем эту дыру, вносим изменения и хотим закончить этот процесс побыстрее, чтобы избежать будущих проблем на рынке. Тогда мы сможем довести уровень нашего надзора до уровня признанных регуляторов и сможем обеспечить прозрачность и эффективность накопления капитала на финансовом рынке. Сейчас это как копить воду в дуршлаге, а мы все-таки хотим создать “кастрюлю”, когда мы сможем накапливать капитал. Сбережения должны храниться: их должны защищать регуляторы, обеспечивая прозрачность и эффективность ценообразования, и стабильность финансовой системы.