Прежде всего остановимся на философии программы и ее структурировании. При чтении первых страниц возникает устойчивое ощущение, что это уже где-то было. С определенными оговорками и поправками можно сказать, что новая программа деятельности правительства очень напоминает проект развития “Укроборонпрома”, который совсем недавно анализировало экспертное сообщество. А перед нами не государство в смартфоне, о котором так много говорят в последнее время, а государство-корпорация. И развиваться оно будет по классическим стандартам корпоративного управления.
KPI для правительства
В первую очередь это касается применения ключевых показателей эффективности (Key Performance Indicators, KPI) того или иного министерства и ведомства. Напомним, в частных структурах данный индикатор часто используется для достижения стратегических и тактических целей, а также для выявления точек эффективности и скрытых слабых звеньев. Апологеты метода KPI считают, что оценивать можно лишь то, что четко определено в цифрах: план выпуска готовой продукции, объемы продаж и т.д.
Сколько должно быть базовых KPI или целей? На данный момент наиболее применима так называемая система Хоупа и Фрейзера: правило “10/80/10”, которое подразумевает, что каждая система может иметь 10 ключевых показателей результативности, 80 системных производственных показателей и 10 ключевых показателей эффективности.
Программа действий Кабмина устанавливает жесткий перечень ключевых показателей эффективности для каждого министерства. Попытаемся ответить, действительно ли государство можно запихнуть в корпоративные стандарты управления.
Игры с оценками
Риски, которые присущи методу KPI, хорошо описал Эдвард Деминг, который небезосновательно считал, что любой конечный показатель некоего целенаправленного процесса, по большому счету, является случайной величиной. Данный тезис хорошо иллюстрируется, если открыть пояснительную записку к программе действий КМУ, которая также была подана в парламент и подписана министром Кабинета Министров Дмитрием Дубилетом. В заключительном разделе записки “Прогноз результатов” речь идет о следующих конечных целях деятельности правительства: “Ожидается, что в результате реализации мероприятий программы будут достигнуты рост ВВП на 40%, положительные изменения демографической ситуации, создан 1 млн рабочих мест, приведены в хорошее состояние все основные дороги (24 тыс. км), построены пять морских портов и 15 аэропортов, уменьшено антропогенное воздействие на окружающую среду”.
Перед нами целый набор так называемых случайных чисел. Первое — темпы роста ВВП. Они определены на уровне 40% за пять лет, то есть, как легко посчитали многие эксперты, в среднем по 8% в год. Хотя здесь есть существенные нюансы. Если речь идет о том, что экономика вырастет на 40% за пять лет по отношению к нынешнему уровню, то темпы роста могут быть ниже 8% — примерно 7% (в среднем), так как с каждым годом возрастает база сравнения в виде увеличенного ВВП. Если исходить из текста пояснительной записки, не совсем понятно, что все-таки имеется в виду: общие темпы пятилетнего роста составят 40% или валовой продукт вырастет на 40% за пять лет по сравнению с нынешним годом. От этого, как мы показали выше, зависит искомый среднегодовой темп развития.
Кроме того, есть вопросы и к самому показателю ВВП — очевидно, речь идет о реальном валовом продукте, а не номинальном, то есть с учетом дефлятора. Но в мировой статистике анализируется реальный ВВП, пересчитанный в доллары по среднегодовому обменному курсу национальной валюты. И здесь также могут быть существенные нюансы: можно вырасти на 40% в гривне, а в долларовом эквиваленте топтаться на нуле за счет девальвации. И наоборот, при относительно скромных показателях роста (как в этом году) демонстрировать темпы увеличения валютного эквивалента ВВП на уровне более 20%... В таком случае выходит, что правительство Гройсмана в 2019-м выполнило половину пятилетнего плана правительства Гончарука...
Если мы отдадим предпочтение какому-нибудь одному показателю, это приведет к формированию однобокого представления об экономическом развитии. Эффективность правительства оценивают по динамике реального ВВП в гривнях, от которого зависят темпы роста госбюджета и его расходных статей, прежде всего социальных. То есть, если мы говорим о социальной инклюзии, или о проникновении эффекта от прироста ВВП в сегмент доходов основных социальных групп, и тем более о выравнивании кривой этих доходов по медианному уровню, нас должен интересовать показатель реального ВВП в национальной валюте. Если же речь идет о демонстрации капитализации украинской экономики в мире и об оценке уровня наших базовых стандартов жизни в мировой иерархии успешности — необходимо применять показатель валютного эквивалента валового продукта.
Кроме того, сам системный индикатор в виде 40%-го роста излишне субъективен. А если правительство добьется темпов роста на уровне 25% по сравнению с 2019-м? То есть экономика будет расти в пределах 5%, что само по себе также станет впечатляющим успехом, после которого каждого министра нужно наградить государственными наградами и назвать в их честь улицы в родных городах и селах? С точки зрения модели KPI — отклонение от ключевой цели на 38% в относительных значениях (или на 15% в абсолютных) станет несомненным провалом и правительства, и его программы...
То же самое можно сказать и об иных базовых целях развития. В частности, упоминание о создании 1 млн новых рабочих мест выдает в авторах программы полное непонимание микроэкономической специфики украинского рынка труда и истинных причин массовой трудовой миграции из страны, которая становится едва ли не самым токсичным риском для нашего развития. Проблема в том, что сама тема создания новых рабочих мест явно вынырнула из старых учебников по экономике или является неверно усвоенным на подсознании отпечатком современного дискурса в развитых экономиках. Скажем прямо: проблема Украины вовсе не заключается в том, что у нас мало рабочих мест. Уровень безработицы по методике отечественного Госстата колеблется в пределах 1-2%, а если оценивать его по стандартом Международной организации труда — около 8-9% в зависимости от сезонных факторов, что является среднеевропейским показателем. С той лишь поправкой, что у нас данный показатель объясняется низкой продолжительностью жизни, плохим здоровьем стареющего населения и метальными особенностями в части распространения молодежной занятости. (МОТ при расчете уровня безработицы учитывает количество экономически активного населения в возрасте от 15 до 70 лет.) Так вот, на данный момент в Украине нет проблем с поиском работы. Ключевой вызов в системе развития рынка человеческого капитала — так называемая трудовая бедность. Это на Западе, если ты работаешь, то, как правило, принадлежишь к среднему классу, а если нет — то беден. У нас нередко наоборот: если работаешь, то платишь налоги и тебя могут лишить субсидиарной поддержки. Главный вызов для украинского рынка труда — это как повысить уровень медианной зарплаты и при этом не утратить конкурентоспособность своей экономики, которая по мере роста трудовых доходов существенно теряет инвестиционную привлекательность, поскольку не может предложить иностранным инвесторам ничего лучше, чем фактор дешевой рабочей силы и сырьевых ресурсов.
Таким образом, не проблема создать хоть 5 млн новых рабочих мест с зарплатой 5-6 тыс. грн в месяц. Проблема найти желающих трудиться за такие деньги.
Как видим, от того, насколько правильно расставлены акценты, зависит и конечный результат. Можно завести в Украину с десяток вредных экологических производств, принять токсичный для наемного труда Трудовой кодекс и предложить украинцам занять миллион вакансий с зарплатой чуть выше прожиточного минимума — формально количественный KPI будет выполнен, но вот насколько это будет способствовать достижению качественных целей экономического развития страны — вопрос риторический. Кстати, о трудовой бедности как базовой проблеме нашего рынка труда программа КМУ практически не упоминает.
Еще одна цель — приведение в “хорошее состояние” 24 тыс. км дорог. И здесь мы опять попадаем в антиутопию случайных величин. Понятие — “хорошее состояние” весьма условно на наших “автобанах” — как говорится, смотря с чем сравнивать. Еще один случайный числовой ряд — количество морских портов и аэропортов. Ведь если правительство сможет максимально загрузить существующие логистические мощности и повысить их эффективность, это будет значительно более выдающимся успехом, чем просто строительство новых портов, которые будут стоять незагруженные или недозагруженные и вместо прибыли генерировать убытки.
Гонка за цифрами
Вернемся к упомянутому выше Эдварду Демингу. Критикуя модель KPI, он также отметил, что привязка базовых целей к случайным величинам имеет весьма ограниченное воздействие на конечный результат. Часть участников процесса демотивирована, так как провал их базовых целей происходит по независящим от них причинам, например, вследствие резкого ухудшения мировой экономической конъюнктуры, а часть, наоборот, получает незаслуженное вознаграждение. Простой пример: нынешнее уменьшение госдолга по отношению к ВВП произошло в результате не так чистого погашения задолженности (нетто), как вследствие ревальвации гривни (уменьшился гривневый эквивалент валютного долга) и высокого дефлятора ВВП (рост номинального показателя под воздействием инфляции — увеличение знаменателя формулы). К указанным выше факторам улучшения относительного показателя долговой нагрузки на ВВП Минфин имел весьма опосредованное отношение, но именно благодаря им вполне способен выполнить ключевые показатели эффективности.
Таким образом, вместо того чтобы формировать “человекоцентричную” политику, министры будут находиться в постоянной гонке за абстрактными цифрами, лишенными реального социального содержания. То есть вместо оптимизации социально-экономической системы будет происходить банальное смещение акцентов с реального содержания реформ (эффективность) на построение красивых отчетов (эффектность).
А что касается общих основ госменеджмента, то тут больше подходит система Деминга под названием “Модель глубинных знаний” (System of profound knowledge). Как сказал автор: “Сложившийся стиль управления должен пройти трансформацию. Система не может понять себя. Преобразование требует взгляда извне. Цель этой главы — дать взгляд снаружи — лупу, которую я называю системой глубинных знаний. Она предоставляет нам карту теории для того, чтобы понять организации, над которыми мы работаем”.
Для украинской экономики данная система наиболее подходящая, так как она построена на теории вариабельности — любая модель состоит как из системных отклонений (общих причин функционирования), так и несистемных — в виде особых причин, которые могут стать источником появления непредсказуемой траектории движения (как занос автомобиля на скользкой дороге). Правильное управление системой заключается в умении отличить несистемные факторы от системных. Иначе можно вмешаться в так называемый стабильный процесс и разрушить либо кардинально ухудшить работу общей системы.
Простыми словами, действия правительства по достижению роста на 40%, строительству 24 тыс. км новых дорог, 15 аэропортов и пяти портов могут стать исключительно токсичными, если они произойдут в ситуации, когда стабильная работа системы и набор внешних факторов будут входить в диссонанс с этими решениями, например, в случае изменения мировой экономической парадигмы.
Тут как раз можно вспомнить, что методика KPI практически не применяется при оценке деятельности программистов, где лучший результат достигает вовсе не тот, кто написал больше исходного кода, а тот, кто предложил более эффективный алгоритм, при котором значительное количество исходников становится ненужным.
Без драйверов и маневра
Еще одним существенным недостатком программы является то, что она так и не сформировала модель эндогенного экономического развития, которая опиралась бы на повышение резистентности национальной экономики к внешним шокам. В ближайшее время новый мировой финансовый кризис может нивелировать все озвученные планы динамичного роста, и более актуальным станет вопрос быстрого развертывания новой модели развития, нацеленной на максимальное использование внутренних ресурсов.
Отсутствие реальных точек роста, драйверов наращивания ВВП и эффективных “окон входа” для прямых иностранных инвестиций превращает такой индикатор программы деятельности КМУ, как обещание привлечения $50 млрд за пять лет, в общее место обычного чиновничьего словоблудия.
В программе правительства так и не было названо ни одной действительно реальной причины, по которой эти $50 млрд придут именно к нам, а не в соседнюю Польшу или Беларусь. Речь идет о том, что сама программа КМУ разработана на старой налоговой базе и, к сожалению, не анонсирует начало широкого фискального маневра, а ведь именно с пересмотра линейки ключевых налогов начали расти, например, Китай и Южная Корея. С этого стартовала и программа привлечения инвестиций в модель рейганомики и в нынешнюю ее реинкарнацию — трампономику. Ничего существенного не сказано о точках роста, где инвесторы могли бы рассчитывать на рост капитализации бизнеса и получение высокого мультипликатора активов. Не определены и так называемые “точки входа”, которыми могла бы стать новая, более укрупненная административная сетка страны, а ведь именно с создания более емких таксонов (воеводств) при сохранении местного административного деления и развития самоуправления на низовых территориальных единицах начала свои экономические реформы Польша, проведя в 1990-х масштабную административную реформу по укрупнению земель.
Тема создания национального фонда благополучия, который будет формироваться за счет повышения эффективности госпредприятий (на фоне планов по сокращению удельного веса государства в экономике до 5%), выглядит как совершенно превратная интерпретация реально существующих и эффективных мировых моделей развития.
Норвежский экономист Эрик Райнерт в книге “Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными” убедительно показал, что так называемый порочный круг бедности обрекает некоторые страны с колоссальными стартовыми возможностями на постоянное оседание по “кольцам бедности” на дно жизненного колодца. Основная причина: ориентация на монопроизводство с убывающей отдачей и неправильное применение теории сравнительных преимуществ. Но не все страны подвержены сырьевому проклятию. Создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в РФ позволило ей существенно амортизировать воздействие западных санкций и низких цен на нефть в 2014-2018 гг. С 2005 г. до 2018 г. Украина экспортировала товаров промежуточного назначения, то есть сырья и полуфабрикатов, на сумму около $500 млрд. В случае применения к этим товарам минимальной широкой экспортной пошлины в размере 5% наша страна смогла бы сформировать собственный суверенный инвестиционный фонд в размере $25 млрд. Заметим, что эта сумма существенно превышает тот объем кредитных средств, который был получен Украиной от международных доноров в 2014-2018 гг.
Таким образом, целеполагание новой программы в виде создания новых механизмов социально-экономического стимулирования (Фонд национального благополучия) получило совершенно зыбкий и ложный фундамент: в развивающихся странах таким источником развития и диверсификации внешних шоковых воздействий может быть лишь аккумулирование сырьевых доходов для постепенной перестройки сырьевой парадигмы в более эффективные и сложные экономические модели. А у нас таким источником якобы станут неэффективные и отмирающие госпредприятия на фоне новой декларируемой политики “открытых дверей” в системе мировой торговли (раздел программы КМУ касательно снижения импортных пошлин на 10%).
Альберту Эйнштейну приписывают фразу: “Глупо надеяться на иной результат, если ты повторяешь прежние ошибочные действия”. При ошибочности целей новой программы КМУ и неэффективности инструментария результат будет запрограммирован лишь на достижение KPI.
