Економіст Світового банку Олексій Случинський: Пенсійний вік буде підвищуватися

Более года тому назад парламент принял закон о пенсионной реформе. Вместе с повышением пенсий закон предусмотрел и повышение страхового стажа, необходимого для выхода на пенсию. То есть произошло скрытое повышение пенсионного возраста.

До принятия закона этот вопрос вызвал массу дискуссий в экспертной среде, а после — критику Мирового банка и МВФ. Потом стало понятно, что пенсионная реформа по-прежнему не решает проблему дефицита Пенсионного фонда. В 2019 году он не уменьшится.

Реально ли сократить дефицит ПФ? Насколько оправдались опасения кредиторов? Нужно ли повышать пенсионный возраст? Об этом ЭП поговорила со старшим экономистом Мирового банка Алексеем Случинским.

Почему с дефицитом Пенсионного фонда надо смириться 

— Принятый осенью 2017 года закон о пенсионной реформе Мировой банк и МВФ критиковали из-за предусмотренных в нем дополнительных социальных выплат и связанных с ними рисков для бюджета. Насколько сбылись эти риски? Стоит ли вносить изменения в закон?

— Любая реформа сопряжена с положительными эффектами и рисками. Важно было решить фундаментальные вопросы.

На наш взгляд, правительство с этим справилось хорошо. В этом законе нашли отражение важные идеи в страховых и социальных аспектах. Он создал стимулы участия населения в пенсионной системе, в том числе через привязку  возраста выхода на пенсию к длительности трудовой карьеры.

Человек теперь понимает: чтобы получить право на пенсию в определенном возрасте, нужно иметь необходимый стаж. Это страховой аспект. Люди стажем зарабатывают себе право на более продолжительный период получения пенсии. Этот фактор создает стимул к участию.

Второй важный аспект реформы — социальный: индексация как механизм поддержания покупательной способности пенсии. Политика индексации долгое время оставалась ситуативной, а в последние годы вообще не работала.

Это привело к тому, что пенсии нужно было осовременить, привести к уровню, адекватному доходам и ценам. Это важные шаги, на которые решилось правительство и которые были поддержаны международными партнерами.

— Несмотря на это, вы видели риски. В чем они заключались?

— Основные риски были связаны с организацией переходного периода. Это обычная практика — создавать переходные положения в законе, чтобы изменения, которые он предполагает, не выглядели настолько резкими.

В данном случае были опасения по поводу того, что в возможности оформить временную социальную помощь люди увидят послабление стимулов к участию.

Что мы видим по результатам? Как и ожидалось, в 2018 году количество новых пенсионеров сократилось более чем на 20% в сравнении с тем же периодом 2017 года. Сформировалась группа людей, которая из-за отсутствия достаточного стажа отложит выход на пенсию на год, два, три.

Таким образом, реформа начала давать фискальный результат. В то же время, наплыва просителей социальной помощи не было. Эта группа оказалась очень незначительной. По данным Минсоцполитики, тех, кто не смог оформить пенсию при достижении пенсионного возраста, было всего 5% от общего числа.

С точки зрения разногласий, которые сложилась на момент принятия закона, в итоге мы имеем, наверное, большую часть того, что ожидалось. То есть сокращение численности выходящих на пенсию и отсутствие наплыва желающих получить государственную социальную помощь.

— В марте 2019 года должна стартовать индексация пенсий. Какие риски системного проведения индексации вы видите? Что ей может угрожать?

— Для Украины это новый механизм. Механика отрабатывается. Давайте посмотрим, как это произойдет. Будем надеяться, что затягивание процесса не будет. Правительство настроено серьезно, ответственно. Надеюсь, что индексация произойдет так, как и планировалось.

— Принятые тогда решения не окончательны, реформа требует продолжения. Какими должны быть следующие шаги?

— Есть несколько проблем. Я выделю главные.

Первая — финансирование ПФ и его дефицит. Это стратегический вопрос. Вторая — стимулы к участию, расширение уровня охвата работающих. Сейчас он недостаточно высок. Третья — социальная часть. Речь идет об уровне замещения пенсией трудового дохода граждан. Сейчас он остается в среднем на уровне 30% по отношению к той зарплате, с которой платятся взносы.

— Давайте начнем с дефицита Пенсионного фонда. В 2019 году выйти на его сокращение не получается. Это то, чего вы ждали?

— Расчеты, которые мы делали, говорят: добиться бездефицитного Пенсионного фонда будет невероятно сложно и, наверное, даже невозможно.

После существенного и резкого сокращения ЕСВ, несмотря на те изменения, которые отчасти были нацелены на улучшение фискальной ситуации в Пенсионном фонде, включая недавнее повышение минимальной зарплаты, полностью закрыть дыру финансирования, на наш взгляд, будет нереально.

Есть новая инициатива правительства о введении регрессивной ставки ЕСВ, но и этого будет мало. Нам не уйти от дотирования ПФ в контексте сегодняшних параметров системы, хотя важные шаги сделаны и делаются. Министерство социальной политики понимает проблематику и правильно реагирует.

Тут концептуальный и даже философский вопрос: для чего существует пенсионная система? Есть две основные задачи: страховая и социальная.

Страховая — обеспечивает определенный уровень замещения трудовых доходов пенсией. Социальная — обеспечивает минимальные универсальные гарантии вне зависимости от того, сколько ты зарабатывал. Государство беспокоится о пожилых людях и гарантирует определенную соцзащиту.

Как и во многих других странах, у нас решение этих задач совмещены в одной системе. С одной стороны, пенсионная система обеспечивает уровень замещения, с другой — определенные минимальные гарантии.

Есть страны, которые закрепили выполнение этих задач за разными инструментами и ввели отдельные универсальные базовые пенсии. В Украине эти идеи тоже обсуждались, но они пока не нашли достаточной поддержки.

— В чем заключалась эта идея?

— Идея в том, чтобы вместо дотации на покрытие дефицита Пенсионного фонда появилась отдельная программа универсальной базовой пенсии, финансируемая напрямую из бюджета. Этот инструмент был бы нацелен на регулирование социально-демографической политики.

То есть страховая система занималась бы, прежде всего, обеспечением определенного уровня замещения, а новая госпрограмма, которая бы финансировалась не за счет ЕСВ, а за счет общих налоговых поступлений, обеспечивала бы социальные гарантии по минимальному уровню дохода.

Что бы это дало?

Финансирование дефицита ПФ трансформировалось бы в программное финансирование. У нас были бы две программы с четко разделенными источниками финансирования. Страховой инструмент финансируется за счет ЕСВ, социальный — за счет налогов. Есть две программы. Дефицита нет.

— Да, но этот налоговый ресурс надо изыскать. Повышать налоги?

— Я говорю о другом. Дефицит Пенсионного фонда — это хорошо или плохо?

— Плохо.

— Почему? Некоторые страны с этим живут и не создают из этого политической проблемы. Это отчасти нормальная ситуация с учетом современной демографии. Если же общество считает, что дефицит — это плохо, то давайте искать возможности для его реструктуризации.

Давайте разделим инструменты. Уйдем от этого “плохо” и создадим программу, которая будет финансироваться за счет существующих источников. Может быть, и дополнительных. Это будет социальная программа по выплате базовой пенсии всем гражданам, которые достигли определенного возраста. И отдельно у нас будет действовать бездефицитная страховая программа.

В какой-то степени это структурная, а не финансовая реформа, которая позволяет уйти от того, что плохо, от этой стигмы дефицита.

— Это не решает проблему того, что расходы госбюджета на пенсии составляют 4,2% ВВП.

— Так или иначе госбюджет будет финансировать пенсии, и от этого никуда не уйти. Нам нужно смириться с дефицитом ПФ и не политизировать его. Дефицит нужно воспринимать как факт жизни. Если общество или политики считают, что это плохо, то надо уйти от этого посредством реструктуризации.

В любом случае, параметры реформы — требования по стажу, пенсионный возраст — нужны для контроля уровня бюджетного финансирования.

— Когда мы сможем уйти в тренд сокращения дефицита ПФ?

— За счет чего? Либо мы понижаем социальные стандарты, либо повышаем налоги. Конечно, реформа 2017 года помогла сдержать рост дефицита.

— В 2019 году мы точно не повысим налоги. Мы инициируем, например, введение регрессивной ставки ЕСВ для высоких зарплат.

— Эффект от этой инициативы незначительный. Она не решает фундаментальных вопросов. Министерство социальной политики ищет решения и правильно делает, но стратегически это проблему не решает.

— За счет каких источников можно сократить расходы бюджета на ПФ?

— Любая пенсионная система балансируется посредством нескольких параметров: ставка взноса, пенсионный возраст, продолжительность жизни после выхода на пенсию, уровень замещения. Эти параметры балансируют систему, и если мы меняем хотя бы один, она выходит из равновесия.

Вспомните: даже при ставке ЕСВ более 40% были проблемы. Когда ставку понизили чуть ли не вдвое, были ожидания, что повысится уровень участия и расширится фонд оплаты труда. Эти ожидания себя не оправдали.

Что делать? Снова повышать ЕСВ? Политически это пока неприемлемо и, возможно, экономически нецелесообразно. Хотя при текущей демографической ситуации очевидно, что одного лишь ЕСВ при ставке 22% мало.

— А сколько достаточно?

— Это легко подсчитать. Сумма расходов госбюджета, заложенная на покрытие дефицита ПФ, — и есть та часть, на которую нужно теоретически поднять ЕСВ, чтобы обеспечить дополнительную сумму доходов ПФ.

— Это ориентировочно 30%.

— Да, это ставка ЕСВ около 30%. Это простое решение, но политически непопулярное и, пожалуй, не самое правильное.

Второй вариант — повышать общие налоги, а не ЕСВ, чтобы не увеличивать фискальную нагрузку на фонд оплаты труда.

Третий вариант — повышение пенсионного возраста. Мы не ушли от вопроса, что пенсионный возраст надо поднимать. Этот вопрос остается актуальным. Хотя это нужно делать, сохраняя стимулы к участию в системе.

— Вы говорите о другой модели повышения страхового стажа?

— О привязке возраста выхода на пенсию к стажу. Сейчас у человека с минимальным стажем есть право выхода на пенсию в 60 лет. Это достаточно низкий уровень. Учитывая, что мы живем дольше, со временем пенсионный возраст будет повышаться. Рано или поздно мы к этому вопросу вернемся.

Мы живем дольше, поэтому пенсионный возраст будет повышаться

— Как это может произойти?

— Некоторые страны не поднимают пенсионный возраст прямо сейчас, но принимают решение, что начнут это делать, например, через пять лет. Это позволяет людям перестроиться и приспособиться к новым правилам.

Украина пока решила этот вопрос креативно и, на мой взгляд, конструктивно. Тем не менее, этот вопрос еще предстоит решать в будущем.

— Как должно приниматься решение о повышении пенсионного возраста — параллельно с другими процессами?

— Это технический момент. Мы находимся в переходном периоде повышения требуемого страхового стажа и возраста выхода на пенсию, поэтому чтобы накладывать на это повышение пенсионного возраста, нужно все продумать.

— То есть целесообразнее дождаться окончания переходного этапа?

— Я бы не сказал, что обязательно нужно ждать.

— Тогда как? Есть мнение, что идея с регрессивной ставкой не сработает и только усилит давление на “белый” бизнес. В этом случае ПФ дополнительного дохода не получит, а если бизнес уйдет в тень, то будет еще и минус по поступлениям от налога на доходы физлиц (НДФЛ) и военному сбору. Стоит ли в таком случае переходить к внедрению других озвученных вами компонентов?

— Любая реформа сопряжена с рисками, но не делать ничего и стоять на месте, учитывая ситуацию c дефицитом бюджета ПФ, тоже нельзя. Это шаг, наверное, в правильном направлении, это логично.

Существуют разные схемы ухода от налогообложения ЕСВ. Например, на предприятии есть человек, который получает очень большую зарплату, остальные “сидят на минималке” и происходит “нарезка” по конвертам. Это одна из схем, с которой Минсоцполитики пытается бороться.

Могли быть другие варианты: просто ставка 22% на все суммы зарплат и для всех или прогрессивная шкала — чем больше зарплата, тем выше ставка. Но выбран довольно щадящий подход. Чем это обернется для экономики? Правительство сможет собрать дополнительные взносы, это определенно.

Возможно, некоторые работодатели останутся работать в тени. Возможно, будут группы, на которые это окажет негативный эффект. Но все же люди с очень высокими зарплатами, как правило, работают на таких должностях и в таких секторах, где скрыть занятость или зарплату не так просто.

Идея и логика решения понятная и правильная. Риски есть. Надеемся, что результаты в целом, учитывая все эти факторы, будут положительными.

— Как предотвратить падение коэффициента замещения (часть дохода человека, которую заменяет пенсия — ЭП)  когда следует предпринять меры, чтобы не допустить обнищания новых пенсионеров?

— Реформа 2017 года была направлена на решение проблемы с уровнем замещения. Для существующих пенсионеров — путем осовременивания, для будущих пенсионеров — посредством индексации. То есть реформа помогла остановить падение уровня замещения, которое происходило на протяжении последних лет. Также она поддержит его в будущем с помощью индексации.

Новая политика индексации касается только формульного компонента. Есть и другие. Например, есть компонент гарантий — прожиточный минимум. Как и различные специальные пенсии и надбавки, он живет своей жизнью.

— Что вы имеете в виду?

— В общем размере пенсий — мы делали такой анализ — у пожилых пенсионеров, которые вышли на пенсию давно, формульная пенсия составляет относительно небольшую часть всего пакета. У новых пенсионеров, которые выходили в последние годы, формульная пенсия составляет большую часть.

Значимость всех неформульных компонентов в средней структуре со временем уходит, они исчезают, а вес формульной части в общем размере пенсий растет. Поскольку она защищена новыми требованиями по индексации, предпосылок для существенного падения уровня замещения нет. Вопрос другой: достаточно ли для общества уровня замещения около 30%?

— Нет. Согласно мировым стандартам, он должен быть минимум 40%.

— Есть важный момент реформы 2017 года: чем позже человек выходит на пенсию, тем выше у него будет пенсия. Сам факт того, что он дольше работает и позже выходит, способствует тому, что средняя пенсия будет повышаться.

Все механизмы прямого или непрямого поднятия пенсионного возраста направлены на то, чтобы люди работали дольше и выходили на пенсию позже. Это элемент реформы, который будет играть роль для новых пенсионеров.

Чем позже они будут выходить на пенсию, тем больше стажа они будут иметь в сравнении с тем, что они имели бы, если бы выходили в 60 лет. Это будет стабилизирующим фактором и фактором, повышающим уровень замещения.

— С учетом текущих трендов развития экономики и демографической ситуации в Украине какой пенсионный возраст оптимальный?

— Чем выше — тем лучше, потому что это создает фискально устойчивую систему и обеспечивает более высокие пенсии. Люди должны понять: чем позже выходишь на пенсию, тем выше пенсия. Какого-то золотого правила нет, но существует глобальный тренд на повышение пенсионного возраста.

Второй накопительный уровень — не сейчас

— Наша экспертная и политическая среда раскололась на два враждебных лагеря. Причина — отсутствие консенсуса по поводу введения второго накопительного уровня. Когда он может появиться?

— Тут главный вопрос не “когда”, а “зачем”. Второй уровень рассматривается как дополнительный инструмент для поддержки уровня замещения в условиях ограниченных финансовых возможностей солидарной системы.

Категорически неправильно рассматривать второй уровень в контексте того, что он послужит развитию финансового сектора. Это вообще не его задача. Его задача — решение социальных проблем пенсионной системы.

Однако и в этом ключе есть риски. Если неправильно или несвоевременно его запустить, то он “выстрелит” негативно. Мы видели примеры других стран, где возложенные на второй уровень ожидания не оправдались.

Должно быть представление, как система будет работать: архитектура, ответственность, макроэкономический контекст, готовность рынка, регулятора.

Касательно рисков в Украине и требований для введения такой системы. Чтобы второй уровень решил проблемы солидарной системы, должны быть определенные условия. Прежде всего — готовность регулятора.

В действующей регулятивной среде, без введения нового законодательства и нормативных актов, невозможно серьезно говорить о введении второго уровня.

Должен быть сильный регулятор с четкой нормативной базой, полномочиями и инструментами, способный установить рамки, стандарты и правила получения лицензий. Это очень большая подготовительная работа.

— Логика в том, что сначала у нас появляется фондовый рынок, а потом — второй накопительный уровень, а не наоборот?

— Появление фондового рынка — это очень расплывчатое понятие.

— Потому что в наших реалиях его можно очень долго ждать?

— Вопрос в том, чтобы четко прописать правила игры. Тогда выстроится цепочка дальнейших вопросов и шагов, связанных со вторым уровнем.

— Какова перспектива развития третьего, добровольного уровня накопления? У нас вовлечение в него граждан очень низкое.

— В отношении третьего уровня нужен четкий комплексный анализ, что сработало, что не сработало и почему. В любом случае, нужно понимать, что у второго и третьего уровней разные задачи и механизмы действия.

Говоря о связи между этими уровнями, мы не приветствуем подход, когда берем что-то лишь потому, что оно есть, и называем это вторым уровнем.

Что имеется в виду? У нас есть сегмент НПФ. Просто взять и направить в него значительные новые обязательные отчисления — только потому, что этот сегмент есть, — это не решение. Если он недостаточно развит, значит, есть юридические, регулятивные или процессуальные ограничения.

Сейчас вливать деньги в то, что недостаточно эффективно и неполноценно работает, — неправильно. Для начала давайте поймем, как действительно улучшить ситуацию с третьим уровнем и в чем там проблема.

— И в чем там проблема?

— В полномочиях и, соответственно, эффективности регулятора.

— Когда следует реализовывать следующий этап пенсионной реформы?

— Пенсионная реформа — это не одноразовое мероприятие, она всегда в динамике и никогда не заканчивается. В случае с ней всегда остается какое-то чувство неудовлетворенности или неэффективности.

Дефицит Пенсионного фонда, стимулы населения к участию, уровень замещения. Эти проблемы достаточно важные для того, чтобы продолжать над ними работать, обсуждать их и пытаться решать. Поэтому на вопрос “когда” я отвечу так: над решением этих проблем нужно работать постоянно.

— Видите ли вы предпосылки к кризису из-за демографии?

— Демография — это вызов. Отчасти реформа 2017 года являлась ответом на этот вызов. Демография не улучшается и Украина — не единственная “стареющая” страна. Это глобальный тренд.

Пенсионные системы двигаются от страхового принципа к социальному. Чем дальше, тем сложнее становится их финансировать за счет налогообложения фонда оплаты труда. Уровень замещения начинает падать.

— Что Украина должна сделать в направлении пенсионной реформы в год выборов?

— Как минимум — выполнить существующие обязательства.

— Провести индексацию?

— Да. Продолжить реформирование пенсий для военнослужащих и удержаться от искушения вводить или обещать новые социальные пенсионные доплаты. Помочь системе стабилизироваться после реформы, достигнув устойчивости с учетом всех изменений, которые произошли в 2017 году.

Важно не разбалансировать систему, а искать решения, которые системно, структурно и конструктивно решают проблемы дефицита Пенсионного фонда, охвата населения и повышения уровня замещения при выходе на пенсию.

Галина КАЛАЧОВА