Дом без фундамента

Если представить, что интеграция Украины в Европейский Союз предполагает построение европейского дома, то создание фундамента в этом доме должно означать снижение уровня коррупции. Без эффективных результатов на этом направлении не стоит ожидать конечного успеха Киева. Проголосованный 7 апреля Верховной Радой Украины проект Закона Украины “О принципах предотвращения и противодействия коррупции” до сих пор не подписан Президентом.

Несмотря на очевидное несовершенство проекта закона, в целом его принятие может облегчить борьбу с коррупцией. В нем достаточно четко определены потенциальные коррупционные правонарушения и перечислены конкретные примеры наказаний за их совершение. Кроме того, он регулирует вопросы, связанные с процедурой оформления деклараций о доходах и расходах чиновников. Также прописаны в нем некоторые практические механизмы, необходимые для выявления коррупционных явлений (как, например, специальная проверка относительно лиц, претендующих на государственную должность). Этот документ уточняет множество чисто юридических нюансов, что может эффективно поспособствовать противодействию коррупции.

К сожалению, это только верхушка айсберга. На самом деле названный проект оставляет основные проблемы в борьбе с коррупцией нерешенными. Во-первых, главным его изъяном является отсутствие эффективного институционного механизма привлечения к ответственности за участие в коррупционных действиях. Органы, ответственные за реальные антикоррупционные действия, прямо зависят от Президента или КМУ. Как в таком случае могут успешно противодействовать этому явлению в центральных органах власти? Де-факто, те же институты, которые являются субъектами ответственности за коррупционные правонарушения, осуществляют мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции. Зависимое положение органов, ответственных за антикоррупционную политику, существенно снижает ее эффективность.

Во-вторых, далеко не совершенными остаются регуляции, касающиеся проведения Министерством юстиции Украины антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов. “Результаты антикоррупционной экспертизы подлежат обязательному рассмотрению при принятии решения”. “Рассмотрению”, а не “выполнению”, которое ставит под сомнение смысл ее проведения и явно ведет к выборочному применению экспертизы.

Кроме того, законы вообще не упоминают о возможности использования отчетов Счетной палаты (СПУ) и Государственной финансовой инспекции (ранее — Контрольно-ревизионное управление). При таких условиях экспертизы, отчеты и анализы фактически можно трактовать как ненужные декорации на государственных сайтах, которые будут задействованы лишь тогда, когда это будет удобно, например, по политическим соображениям. И это при том, что глава ГФИ П. Андреев публично заявляет о выявлении нарушений на сумму 93 млрд. грн. только за 2008—2009 гг. В то же время, инспекторов ГФИ все так же не допускают на некоторые госпредприятия для проведения проверок.

В-третьих, недостаточно исчерпывающе поставлен вопрос конфликта интересов. Два коротких пункта в новом документе — это слишком скромно, как для одной из основных коррупционных схем. Вообще-то, специфика проблемы конфликта интересов делает необходимым принятие отдельного закона, который бы регулировал механизм его противодействия. В-четвертых, проект сохраняет положение, при котором декларирование доходов и расходов близкими госслужащих считается неконституционным. А это однозначно перечеркивает шансы на успех в противодействии коррупции.

В-пятых, механизм контроля и надзора за антикоррупционной политикой государства прописан лишь в общих чертах. Наконец, в-шестых, построение эффективного механизма привлечения к ответственности за участие в коррупционных действиях возможно при условии проведения админреформы, которая будет предусматривать, в том числе и отделение “политических” должностей от “неполитических”.

Такой перечень проблем антикоррупционной политики государства делает необходимым принятие четких решений. Очевидной является потребность в создании независимого органа (Антикоррупционного бюро Украины, хотя название его не имеет значения), задачей которого будет выявление и противодействие коррупционным правонарушениям (сбор материалов и передача их в прокуратуру), а также аналитическая деятельность, связанная с коррупцией как явлением. Главу АБУ, сроком на 4 года, (важно, чтобы срок полномочий главы АБУ не совпадал со сроком полномочий Президента и ВРУ) должен назначать и увольнять Президент при согласии конституционного большинства ВРУ. Глава АБУ будет назначать своих заместителей. Остальные должности в Бюро следует отнести к “неполитическим”.

Неотложным является изменение статуса результатов антикоррупционной экспертизы с “обязательного рассмотрения” на “обязательное исполнение”. Необходимо прописать механизм использования отчетов СПУ и ГФИ как доказательства для привлечения к ответственности за совершенные коррупционные правонарушения. Также стоит ввести обязательную отчетность прокуратуры по использованию информации СПУ и ГФИ. В целом, нужно расширить сферу независимости ГФИ и ограничить влияние на нее политических сил.

Другой задачей должна стать разработка и принятие Закона Украины “О конфликте интересов”. Ответственными за соблюдение его исполнения целесообразно назначить подраздел АБУ (внешний контроль) и государственных секретарей (внутренний контроль).

Приведенная модель изменений антикоррупционной стратегии является лишь одним из предложений по повышению эффективности борьбы с коррупцией. Кстати, Киеву не нужно тратить особые усилия, чтобы придумать новые методы. Достаточно зайти на сайты госорганов стран ЕС, занимающихся этим вопросом. Там все написано. И, что еще важнее, проверено на практике. Неужели в Украине никто не изучал опыт Германии или Польши? Точно изучали!

Кажется, проблема в другом — в отсутствии среди политической элиты (как власти, как и оппозиции) настоящей воли к уничтожению этого явления. Банковая восемь месяцев готовила дополнения к пакету антикоррупционных законов, принятых предыдущим большинством. Но самым существенным результатом этой работы стало вычеркивание положения об обязательности подачи имущественных деклараций членами семьи чиновников, укрепление полномочий Президента и переформатирование трех законов в один. А после внесения на рассмотрение ВРУ проекта закона внимание депутатов было сосредоточено на его технических аспектах. Все это время антикоррупционное законодательство публично не обсуждали. Вообще-то, несовершенство информационного поля вокруг коррупции поражает: одиночные ролики на телеканалах — этого мало. Неужели такое внимание следует уделять ключевому элементу евроинтеграционной политики?

На таком фоне очевидно, что сегодняшняя Банковая не особо пытается создать условия, при которых совершение коррупционных действий будет чрезвычайно рискованным. В любом случае, не для всех. Новые средства в борьбе с коррупцией можно назвать наивными. Наивными являются расчеты на то, что зависимые органы будут добросовестно противодействовать проявлениям коррупции в рядах их политических руководителей, что обязательное проведение экспертизы действительно заблокирует принятие провоцирующих коррупцию законов, что чиновники не будут переписывать имущество на близких людей, и так далее. К сожалению, все более вероятным выглядит сценарий, когда два ключевых элемента процесса построения европейского дома в Украине — административная реформа и повышение эффективности в борьбе с коррупцией — будут иметь лишь поверхностный и чисто формальный характер. И независимо от качества других элементов дома, очень скоро придется менять имитируемые фундаменты европейского будущего Украины.

Павел КОСТ