Чуть помедленнее, Дума

Многие известные юристы, выступавшие в конце июня в Санкт-Петербурге на конференции “Мониторинг законодательства и правоприменительной практики”, присоединились к мнению министра юстиции Александра Коновалова о том, что “громоздкий процесс законотворчества оторван от немедленной реакции на выявленные недостатки в законодательстве и правоприменении”. На самом деле, по данным сайта Госдумы за 2009 г. в России начали действовать 385 федеральных законов (ФЗ) и 9 федеральных конституционных законов (ФКЗ) из 1130 поступивших туда законопроектов, а в регионах было зарегистрировано 63 000 нормативных актов.

Если обратиться к истории, то можно заметить интересную тенденцию: пик законодательной активности пришелся на время действия четвертого созыва Государственной думы (2004—2007); за три года было принято 1076 законодательных актов, из которых 25 — ФКЗ. Депутаты третьего созыва (2000— 2003) были менее активны и приняли 756 ФЗ и 18 ФКЗ, в схожем темпе работали депутаты второго созыва (1996—1999), принявшие 736 ФЗ и 5 ФКЗ. За период функционирования четвертого созыва Государственной думы (2004—2007) Кодекс об административных нарушениях (КоАП) 75 раз подвергался изменению, Бюджетный кодекс изменялся 23 раза. За эти три года только во вторую часть Налогового кодекса РФ 96 раз вносились изменения. В Уголовный кодекс (УК) со дня его вступления в силу с 1 января 1997 г. 80 раз посредством ФЗ было внесено более 1200 изменений.

Подобная частота изменения законодательства негативно сказывается, с одной стороны, на участниках гражданского оборота, которые теряют уверенность в эффективности регулирования, с другой — на правоприменителях, которые вместо того, чтобы устанавливать истину по делу, больше времени тратят на поиск применимой нормы.

Такая законодательная активность свойственна только России или она присуща и другим странам, которые, как и Россия, поменяли строй в начале 90-х годов и приспосабливались к новым условиям рыночной экономики?

Чтобы ответить на этот вопрос давайте взглянем на законодательную политику прибалтийских (Эстония, Латвия, Литва) и постсоциалистических стран Восточной Европы (Болгария, Венгрия, Польша, Чехия и Словакия). Эти страны можно поделить на три условные группы. Первую группу — Чехия и Венгрия — отличает самая высокая степень стабильности законодательства. Высшие законодательные органы этих стран принимают небольшое количество законов: до настоящего времени в Венгрии в силе основные кодексы коммунистического времени. В Чехии только в 2010 г. вступили в силу новые ГК, УК и ГПК. Даже год принятия в ЕС (2004) не стал исключением для Венгрии. В то время как во всех остальных странах, ставших членами ЕС в 2004-м году, отмечался рост законодательной инициативы, в Венгрии количество законов, принятых в 2004-м году, даже было меньше, чем в 2005-м.

Вторую группу стран составляют государства, которые частично сохранили старые социалистические или даже досоциалистические кодексы, а в других случаях приняли новые основные законы. Эту группу формируют Украина, Эстония, Латвия, Польша, Болгария и Словакия. Эти страны только частично поменяли свое законодательство и не так часто вносят изменения в существующие кодексы, как в России. Особняком в этой группе стоит Болгария. Несмотря на то, что из основных кодексов (ГК, ГПК, УК и УПК) на сегодняшний день вступил в силу лишь ГПК (2008 г.), число редакций кодексов и количество принимаемых законов значительно. ГПК уже претерпел 27 редакций, в Налоговый процессуальный кодекс с 1 января 2006 г. 25 раз вносились изменения.

Третью группу формируют две страны, отличающиеся от других стран своей законодательной активностью, — Россия и Литва. Законотворческая активность литовских парламентариев даже выше, чем в России. На общем фоне законодательной активности прибалтийских стран в 2004 г. (Эстония принимает 206 законов, Латвия — 349), Сейм Литвы принял 473 закона. Такое необычное ускорение, возможно, объясняется чрезвычайной активностью в сфере политики: Литва стала членом ЕС и НАТО, 6 апреля президенту Литвы Роланду Паксасу был объявлен импичмент за нарушение клятвы, вследствие чего в июне 2004 г. были проведены внеочередные президентские выборы, на которых победил Валдас Адамкус. В это же время проходили первые для Литвы выборы в Парламент Евросоюза, а в конце 2004 г. прошли парламентские выборы в Сейм. Необходимо заметить, что Сейм третьего созыва (2000—2004) принял намного больше законов, чем последующие созывы, — 1872 закона. Это связано с тем, что Литва проходила процесс присоединения к ЕС, одним из требований которого была гармонизация всего законодательства страны.

Способствует ли такое обильное нормотворчество экономическому росту? Ответ отрицательный. Показатели ВВП на душу населения, по данным Мирового Банка, на 2008 г. у стран с наиболее низким нормотворчеством, таких как Чехия (31-е место), Словакия (34-е место) и Венгрия (38-е место) выше, чем в странах, характеризуемых избыточной нормативностью: Литве (42-е место) и России (45-е место). Кроме того, частота изменения законодательства путем постоянного умножения нормативно-правовых актов сказывается негативно на индексе верховенства права и других показателях, которые Всемирный банк использует для анализа институционального развития страны. В странах, где до сих пор действуют кодексы коммунистического времени или только в этом году вступили в силу новые, наблюдается один из самых высоких показателей по индексу верховенства права: Чехия (0,85) и Венгрия (0,82).

Для улучшения ситуации в России можно предложить три решения. Первое — снизить законодательную активность и сосредоточиться на основных законодательных актах, повышая при этом законодательную технику при написании новых законов. Второе — снизить нормооборот и позволить участникам гражданских правоотношений самим выбирать механизмы и типы регулирования, исходя из принципа свободы договора. Третье — адекватной альтернативой постоянного изменения и введения новых законодательных актов может стать расширение судейского усмотрения, поскольку одним из предназначений судов и является разрешение возникающих правовых коллизий и пробелов в праве.

Предложенные решения проблем с избытком нормативно-правовых актов и частого изменения законодательства, которые с недавних пор начали признавать на самом верху, не столь сложны и не потребует огромных финансовых вложений, но будут способствовать улучшению качества правовой среды и стабильности законодательства.

Денис ПРИМАКОВ