Чи потрібен владі земельний кадастр

З 2000 року Україна намагається створити систему ведення земельного кадастру та реєстрації прав нерухомості. Для цього держава взяла позику у Світового банку.

Рівно за півтора року спливає час реалізації проекту. Що буде, якщо Україна провалить його втілення?

Чому вмирають активи

Україна багата на основні фонди і бідна на ліквідні. Внаслідок приватизації значна частина житла, виробничої нерухомості та землі була передана до приватного сектора безкоштовно або за умовну плату. Сформувався клас власників.

За даними Світового банку від 2003 року, в Україні у капітальних фондах було накопичено щонайменше 200 мільярдів доларів. Нині ця цифра значно більша.

Проте згадані активи фактично є “мертвими”. Їх досі не можна або не вигідно конвертувати в ліквідні фонди. Причина — нерозвиненість ринку нерухомого майна, відсутність цивілізованої системи іпотеки.

Якби ці фонди можна було заставляти, вони б забезпечили значно більший інвестиційний капітал, ніж існуючі 5 мільярдів доларів кредитів, отримані підприємствами України від прямих інвесторів.

Більше того, інвестиційний капітал, що знаходиться у власності громадян України, забезпечений фондами нерухомого майна, мав би додаткову перевагу більшої стабільності, ніж прямі іноземні інвестиції, які мають тенденцію до руху з країни та до неї протягом невеликого проміжку часу.

Основна причина того, що головний вид нерухомого майна — земля — нині не може слугувати надійною заставою, — відсутність кадастру та реєстру прав власності.

Коли система кадастру та реєстрації права власності запрацює, нерухоме майно, передусім, земельні ділянки сільськогосподарського призначення, отримають категорію вартості, що дозволить залучати її в економічне життя країни.

Світовий досвід доводить: запровадження єдиної системи державної реєстрації прав на нерухоме майно та кадастру сприяє підвищенню ефективності національних економік до 10%.

Оскільки ВВП України перевищує 100 мільярдів доларів, річний економічний ефект від запровадження системи становитиме не менше 10 мільярдів доларів.

У випадку впровадження досконалої кадастрово-реєстраційної системи новий розвиток отримають земельний ринок і фінансово-кредитні установи, запрацюють іпотечні інструменти. Іншими позитивними наслідками стануть ефективне землекористування, охорона довкілля, пожвавлення економіки.

Як у світі повелося

Облік землі та нерухомості у кожній країні ведеться від початку становлення земельно-правових відносин. Проте кожна країна йшла своїм шляхом.

У Франції та Італії кадастр був призначений передусім для адміністрування податків на землю та нерухомість. Систему назвали “наполеонівською”. За французьким принципом були складені кадастри у Бельгії, Голландії, Швейцарії.

З часом виникла потреба створити ще й спеціальний реєстр прав власності на нерухомість. У Німеччині існують кадастрова та поземельно-книжна системи, які складалися протягом століть. Обидва реєстри є загальнодоступними і разом показують цілісну картину фактичних і правових взаємин у земельній галузі.

Взаємодія між поземельною книгою та кадастром полягає в обміні інформацією між ними. Оскільки ця робота виконується вручну, її слід здійснювати двічі. Нині така “подвійна” система є застарілою. Багато країн витратили або витрачають великі кошти на підтримання та синхронізацію баз даних реєстраційних установ.

У Франції, країнах Скандинавії, Польщі, Словенії, Естонії, Болгарії реєстрацію прав здійснюють суди, нотаріуси, міністерства юстиції, а кадастри — організації, підпорядковані різним міністерствам або органам місцевого самоврядування.

Розділення кадастру та реєстраційної системи мінімізує міжвідомчий конфлікт інтересів, оскільки за формування об'єктів нерухомості та реєстрацією прав на них відповідають різні організації. Такий підхід вдало працює у країнах з перехідною економікою, де високий ризик корупції.

В інших країнах Європи — Албанії, Вірменії, Чехії, Нідерландах, Греції, Італії, Литві, Люксембурзі — реєстр прав і кадастр веде один орган.

У Великій Британії автоматизована система ведення реєстру прав на нерухоме майно створена із застосуванням сучасних технологій.

Система ведення кадастру та реєстру нерухомого майна там публічна. Інформація перебуває у власності держави, постійно поповнюється, перевіряється і використовується всіма бажаючими. Система надійно забезпечує виконання договірних обов'язків між особами, що зменшує кількість судових справ.

Вчитися на чужих помилках

Зараз у Європі відбуваються кадастрові реформи. Їх мета — привести кадастрово-реєстраційні системи до єдиних стандартів. Вони, зокрема, такі.

1. Ведення системи реєстрації прав на нерухомість на основі записів про земельні ділянки — наділ та нерухомість розглядаються як єдиний об'єкт.

2. Реєстрація прав на земельні ділянки та нерухоме майно здійснюється в одному реєстрі прав однією установою.

3. Реєстрація прав є адміністративною функцією — державна реєстрація прав повинна бути відокремлена від судових та нотаріальних органів.

4. Орієнтація послуг на користувача, самоокупність системи.

Сучасні системи реєстрів створюються на основі індексної кадастрової карти. Картографічна технологія може включати близько 250 характеристик земельної ділянки. Вона надає найбільш точні засоби для опису нерухомості.

Електронні дані державного земельного кадастру стають платформою для міжвідомчої взаємодії щодо ведення містобудівного, лісового, водного та інших галузевих кадастрів. Це дає повну та чітку картину ресурсів країни.

Кадастрово-реєстраційна система в Україні повинна бути точною, орієнтованою на користувача, забезпечувати йому максимальну зручність та оперативність обслуговування за мінімальну вартість і головне — користуватися довірою.

Чия земля і чия хата

Для опису нерухомої власності завжди застосовується така одиниця як земельна ділянка. Вона зазвичай визначається як “земля і вся нерухома власність на ній”. Будівлі завжди розташовані на землі, і логічно реєструвати їх разом. Однак в Україні реєстрація землі та споруд відбувається у різних установах.

Ситуація, коли в реєстрах земельні ділянки відокремлюються від будівель і споруд, що знаходяться на ній, призводить до колізій, коли при здійсненні цивільно-правових угод окремо продаються земельні ділянки, а окремо — будівлі і споруди на них. Це може створювати значні юридичні проблеми.

Земельна ділянка може бути зареєстрована на одну юридичну особу, а будівлі, розташовані на ній — на іншу. В результаті виникає суперечка щодо права власності на землю чи доступу до будівлі.

Це спричиняє збільшення часу на укладення угод, подорожчання послуг внаслідок звернення громадян до різних інстанцій, складний механізм посвідчення права власності нового власника та видачі йому правовстановлюючих документів.

Інший приклад — проблема встановлення пріоритетності права власності, застави чи іншого виду прав. Втім, коли справа доходить до суду, держава, яка, власне, і створила таку колізію, обирає відсторонену позицію.

За такої розрізненої системи реєстрації велика кількість будівель та споруд залишається незареєстрованою. Їх фіксування відбувається лише тоді, коли власник робить це добровільно або коли відбувається транзакція.

Після набрання чинності Земельним кодексом, з 1 січня 2002 року, між Міністерством юстиції та Державним комітетом із земельних ресурсів виникли суперечки, яка з цих структур має реєструвати права власності на землю.

З одного боку, говорилося про переваги формування єдиного органа, який би займався кадастром і реєстрацією, а з іншого — пропонувалося розділити функції. Нині переважає ідея створення двох систем — реєстрації прав на нерухомість та земельного кадастру, які вестимуть відповідно Мін'юст і Держземагентство.

Перетягування ковдри

Мін'юст та деякі бюро технічної інвентаризації наголошують на недоцільності побудови єдиної системи державної реєстрації прав на нерухоме майно та державного земельного кадастру. Вони наголошують, що Мін'юст зараз має всі елементи системи реєстрації прав власності на нерухоме майно.

Зокрема, відомство веде Єдиний реєстр заборон відчуження нерухомого майна, Державний реєстр іпотеки, Державний реєстр правочинів, Реєстр прав власності на нерухоме майно. Насправді ж ці реєстри є лише інформаційними системами.

Крім того, вони не охоплюють всіх речових прав на землю та їх обмежень. Це означає, що за певних обставин можуть створюватися нові реєстри. Користувачам додаватиметься непорозумінь, клопотів і витрат, пов'язаних з їх веденням.

Виникають питання і щодо достовірності інформації, яка акумулюється. Реєстр прав відповідає на питання, хто володіє об'єктом або як ним користуються. Тобто фіксується власник, ідентифікований як фізична чи юридична особа, і які права у неї на цей об'єкт — право користування, власності чи володіння.

Реєстрація об'єкта відбувається за поштовою адресою. Як тоді гарантуватиметься достовірність інформації щодо нерухомості, яка перебуває за межами населених пунктів? Інший приклад — непорозуміння, які відбуваються з об'єктами нерухомого майна при зміні назв населених пунктів, вулиць, нумерації будівель.

Натомість Держземагентство при реєстрації об'єкта користується геодезичними координатами, які є незмінними і не залежать від суб'єктивних обставин.

Втім, будь-яка кадастрово-реєстраційна система є кращою за її відсутність за умови дотримання певних вимог. Земельний кадастр — не самоціль, а ефективний інструмент управління нерухомістю та земельними ресурсами. Натомість суспільству нав'язується полеміка про те, хто вестиме кадастр.

Бути чи не бути

Побудова ефективної кадастрової системи — це довгострокова державна інвестиція в розвиток інфраструктури економіки. І вже не важливо, хто вестиме реєстри.

Важливіше забезпечити цілісність системи в умовах залучення до процесу різних установ, організувати високий рівень міжвідомчої співпраці, формалізації обміну даними та їх інтеграції. На виконання цього завдання є лише півтора року.

Питання навіть не в тому, наскільки зганьбиться Україна, якщо Світовий банк визнає недоцільним фінансування проекту через небажання влади впроваджувати систему кадастру. Пропаде все зроблене за останні одинадцять років.

Державу, яка не хоче грати за правилами та ігнорує принципи економічного співіснування, навряд чи адекватно сприйматиме міжнародне бізнес-товариство. Інвестиції зійдуть нанівець через відсутність гарантування інвесторам їхніх прав.

Прийнятий у 2010 році закон “Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” встановив, що реєстрація прав в порядку, визначеному цим документом, почнеться 1 січня 2012 року. До цього часу усе залишиться так, як є.

Чи буде впроваджена нова система і як саме, покаже час. Зрозуміло одне: для її створення треба мати чіткий план дій та ресурси.

Хоча Україні не вдалося об'єднати в єдину систему земельний кадастр та реєстрацію прав на нерухоме майно, “поганий мир — краще за добру війну”. Компроміс дозволить зрушити ситуацію з мертвої точки та перейти до дій.

Однак позитивний результат слід очікувати тоді, коли ці системи будуть ефективними. Для цього Кабмін зобов'язав Мін'юст і Держземагентство координувати роботу, ключовим елементом якої, за рекомендацією Світового банку, є налагодження обміну інформацією між обома системами.

Старт цій роботі має дати ухвалення закону “Про державний земельний кадастр”, проект якого внесено до парламенту. Цей документ підведе законодавчу базу під найважливішу частину інфраструктури ринку земель — земельний кадастр.

Його доля залежить від політичної волі і злагодженої міжвідомчої роботи. Попередні розбіжності виявилися дуже дорогими для України. Як висловився Лев Троцький, “в кінцевому підсумку, усі протиріччя зводилися до боротьби за владу”.

Довідка

Проект Світового банку “Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру” на початку запровадження мав саме таку місію — створити в Україні єдину реєстраційно-кадастрову систему. Для цього Україні 2004 року було видано позику в обсязі 195,13 мільйона доларів.

Планувалося провести картографування території всіх областей України, виготовити базові та індексні кадастрові карти, створити єдину національну систему державного земельного кадастру, завершити видачу державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних паїв.

Втім, Україна не прийняла підзаконну нормативно-правову базу щодо єдиної реєстрації прав на землю та нерухоме майно. Це уповільнило створення державної кадастрово-реєстраційної системи.

У 2009 році Світовий банк реструктурував проект, зменшивши позику і згорнувши програму щодо створення єдиної реєстраційної системи в Україні. Основною метою проекту залишилося створення єдиної системи земельного кадастру та заміна сертифікатів на державні акти на право власності на земельний пай.

Сергій КУБАХ, директор проекту Світового банку “Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру”