Бюджетная дубина-2014

Неадекватно завышенная планка доходов в госбюджете-2014 (принятого уже традиционно без обсуждения) заставляет предположить, что его выполнение потребует “особенных” методов работы не только фискальных органов, но и всей госмашины (проверки, штрафы и т.д.). И работа эта будет гораздо более жесткой, чем в 2012-2013 гг.

Но не факт, что спуск госконтролеров с цепи обеспечит желаемый результат. Ведь “соков” у предпринимателей и так практически не осталось. Перегибы же на местах еще больше наэлектризуют и так крайне напряженную атмосферу в обществе. А взяться всерьез за дойку “священных коров” (особенно из собственного регионального загона) власть, похоже, не решится.

Поэтому едва ли не единственная реальная возможность, по крайней мере, попытаться подкупить часть электората — дальнейшее закапывание государства в долговую яму. Тем более что “экскаватор” и “лопаты” из Кремля уже выписаны (а точнее, переданы в необходимое для этого временное пользование).

Окончательная версия госбюджета-2014 после обработки его в профильном комитете на момент подготовки этого материала еще не была обнародована. В то же время, согласно данным Минфина, депутаты увеличили дефицит госказны на 12 млрд грн (до 4,3% ВВП). Планируемые доходы выросли лишь на 0,2 млрд грн, а расходы и объем предоставления кредитов — на 15 млрд (см. табл.). В заключении бюджетного комитета парламента к документу (его поправки, как отмечалось, учтены при его принятии) предусматривалось увеличение предельного размера госдолга на 4,4 млрд грн (до 584,5 млрд).

Можно ли попробовать найти хоть какой-то позитив в продолжении необоснованного раздувания расходной части и так изначально нереалистичного проекта госбюджета (исходя в том числе из “потолочного” прогноза роста реального ВВП на 3% и номинального — на 13—14%)? Теоретически, да. Ведь парламентарии могли сделать его еще более нереалистичным, еще больше оторвав главную финансовую смету страны от “грешной земли”. Тем более что общий объем поданных поправок тянул на 750 (!) млрд грн. Однако это, согласитесь, очень условное и слабое утешение…

По оценкам экс-министра финансов Виктора Пинзеника (нардепа от УДАРа), принятый бюджет — рекордно несбалансированный за все годы независимости. Реальный дефицит парламентарий оценивает в 200 млрд грн (!) — на такую сумму расходов нет реальных источников поступлений.

Откуда такая невероятная сумма? Во-первых, как отмечал В.Пинзеник, она включает официальный 70-миллиардный дефицит. Во-вторых, завышенные доходы в сумме не менее 30 млрд грн. По данным экс-министра финансов, в прошлом году общий фонд бюджета получил 291,6 млрд грн доходов (Госказначейство официальные данные еще не обнародовало). То есть в 2014-м по сравнению с фактическими поступлениями 2013-го они должны вырасти почти на 56 млрд грн (+20%), что представляется весьма и весьма маловероятным на фоне стагнации экономики и призрачности надежд власти на ее скорейшее выздоровление за счет российских допингов.

Третий фактор — часть расходов бюджета вообще не отражена в таблице расходов, зато они есть в текстовой части (таких — на 20 млрд грн). Четвертый фактор — новый “дефицитный сюрприз”. В.Пинзеник объяснял, что речь идет о вступлении в силу законов, которые в течение многих последних лет постоянно останавливались при принятии очередного бюджета. Впервые в законе о бюджете на 2014 г. это не было сделано (очевидно, речь идет о детях войны, чернобыльцах и т.д. — В.П.). А средства на их выполнение (около 70 млрд грн) заложить в закон тоже “забыли”. С учетом других элементов дисбаланса и набегает 200 млрд грн.

Даже с оглядкой на оппозиционность риторики экс-министра, сложно с ним не согласиться, что возникновение подобной дыры в госфинансах чревато катастрофой — ведь реальными источниками для ее финансирования и так дышащая на ладан украинская экономика сейчас не располагает.

Симптоматично, что на нереалистичность доходной части бюджета указывали и представители ПР в Верховной Раде. В частности, “дутой” называл ее в комментарии УНИАН нардеп Ярослав Сухой. “Мы предлагаем назвать источники доходов. Если их не будет, нужно пересматривать”, — отмечал парламентарий до голосования за бюджет. Похоже, что “сверху” не прислушались.

Говоря о непомерных аппетитах правительства в разрезе отдельных бюджетообразующих налогов, даже в лояльном к властям Украинском союзе промышленников и предпринимателей (УСПП) обращали внимание на запланированный Минфином рост поступлений от НДС на 12,4% по сравнению с планом на 2013-й (который, кстати, опять же из-за нереалистичности, скорее всего, не был выполнен на сумму около 20 млрд грн). Также указывалось, что значительное давление на доходную часть госказны в текущем году будут создавать и значительные авансовые переплаты налогов в 2013 г. (на сумму которых должны автоматически уменьшиться отчисления нынешнего года), и ожидаемое снижение доходов бюджета от уплаты налога на прибыль (что обусловлено ухудшением в 2013 г. финансового результата отечественных предприятий по сравнению с показателем 2012-го).

Кроме того, по словам председателя комиссии УСПП по вопросам экономической политики Юлии Дроговоз, существует риск неконтролируемого увеличения объема налоговых льгот из-за принятого Закона “О стимулировании инвестиционной деятельности в приоритетных отраслях экономики с целью создания новых рабочих мест”. Он не только снимает ограничения для практики применения налоговых стимулов, но и вводит ручной режим их предоставления.

Чтобы избежать в конце 2014 г. такой нежелательной перед президентскими выборами лихорадки с финансированием запланированных расходов, власть может прибегнуть разве что к стремительному наращиванию госдолга. Кстати, как отмечал советник президента РФ Сергей Глазьев, российский кредит предназначен в первую очередь для балансировки дефицитного бюджета Украины (напомним, что в 2013 г. заимствования в общий фонд госбюджета выросли более чем на половину — на 52% по сравнению с 2012-м, до 156,94 млрд грн).

Именно учитывая это, не такими уж сдержанно пессимистическими выглядят прогнозы финансистов, что даже если Москва выделит Украине все анонсированные 15 млрд долл. (с учетом уже предоставленных 3 млрд.), резервы НБУ ощутимо не пополнятся, увеличившись лишь до 22—24 млрд долл. (на конец декабря 2013-го — 20,4 млрд долл). Поэтому, вероятно, в госсмету и заложен среднегодовой прогноз курса 8,4—8,5 грн/долл.

А ему, как соловью — песня...

В версию проекта госбюджета правительства Николая Азарова нардепы внесли несколько поправок, местами — довольно принципиальных. Произошло это в основном на заседании бюджетного комитета, который работал не то что в закрытом, а даже в секретном режиме. Доступ к нему имел крайне ограниченный круг лиц. Со стороны правительства корректировки согласовывал первый заместитель министра финансов Анатолий Мярковский.

Показательная деталь. По данным ZN.UA, задержка с началом заседания бюджетного комитета в среду, 15 января, была обусловлена тем, что в госбюджете не были в достаточной степени учтены интересы… ДТЭК. Неувязки, утрясавшиеся в высоких правительственных кабинетах более четырех часов (заседание, которое должно было начаться в 17.00, в итоге реально открылось в 22.00), касались, в частности, компенсаций, предусмотренных законодательством для энергетических компаний. А без голосов депутатов, аффилированных с не согласившимся мириться с ущемлением своих интересов Ринатом Ахметовым, о возможности набрать 226 голосов, понятное дело, не могло быть и речи.

Сравнительная таблица с поправками-предложениями к госбюджету публично так и не была обнародована (ее предварительный вариант есть в распоряжении ZN.UA). Как объясняли в бюджетном комитете, это из-за “особой процедуры” рассмотрения проекта, которую Рада определила в декабре и уполномочила комитет обрабатывать поправки фактически автономно.

В любом случае понятно, что далеко не все “пожелания” даже самих регионалов (исходя, в том числе, из конечных параметров общих расходов) учтены — только, пожалуй, “избранных из избранных”. Хотя, очевидно, “убедительные аргументы” для коммунистов, которые достаточно жестко накануне критиковали госсмету, все же нашлись — судя по их голосованию.

Среди важных изменений обращают на себя внимание, прежде всего, следующие.

Платежи НБУ. Минимальный объем перечислений Национального банка в госбюджет (по статье “Превышение доходов над расходами”) вроде бы остался на уровне не менее (!) 5,7 млрд грн ежеквартально, а общегодовая сумма — не менее (!) 22,8 млрд грн. Исходя из практики, в частности, 2012—2013 гг., указанное “не менее” означает, что будет существенно больше. По данным В.Пинзеника, в прошлом году НБУ заплатил в госказну 28,3 млрд грн (+20% к 2012 г.), что составило почти 10% всех поступлений в общий фонд госбюджета.

При этом Верховная Рада уменьшила для НБУ норму его отчислений в общие резервы (нужны для покрытия вероятных убытков) с 10 до 5% от его денежно-кредитных обязательств. Кроме того, установлено, что перечисление в бюджет прибыли до распределения осуществляется согласно статье 15 закона о госбюджете (где и установлены минимальные квазифискальные обязательства) без учета части 5 статьи 5-1 Закона “О Национальном банке Украины”. То есть без необходимости направлять 50% прибыли в общие и другие резервы Национального банка.

Понятно, что сделано это для существенного облегчения процедуры предоставления центробанком финансовой поддержки правительству (в частности, чтобы предотвратить “лишние” вопросы внешних аудиторов к НБУ). При этом дополнительные вливания в госбюджет в результате сокращения уровня страховых резервов (которые на конец года, по данным нардепов, составляли примерно 20 млрд грн) могут составить 10 млрд грн. Такое вот сближение “нужд” и “возможностей” при помощи “печатного станка” Нацбанка…

Очевидно, что именно этот механизм является одной из основных подстраховок для госказны на фоне ожидаемого невыполнения завышенного плана общих фискальных платежей.

Кстати, указанная норма о снижении страхового лимита для НБУ до 5% предусмотрена в законопроекте №3870, который глава бюджетного комитета Евгений Геллер зарегистрировал в парламенте 14 января с.г. Ее включение в закон о бюджете может отображать сомнение в том, что столь одиозная новация способна пройти самостоятельное голосование в парламенте…

Возмещение “зернового” НДС. В своих выводах к проекту госсметы бюджетный комитет ВР рекомендовал парламенту пролонгировать действующий до 1 января 2014 г. режим невозмещения НДС при экспорте зерновых культур (в заключительных положениях записано — до 1 января 2016 г.). Цена вопроса — от 8 млрд грн (оценки отдельных агроассоциаций) до 18 млрд грн (правительственные оценки; по некоторым из них — даже больше 20 млрд грн).

Уже в ходе молниеносного рассмотрения бюджета в парламентском зале звучало предложение изъять соответствующую норму и принять отдельный, уже поданный в ВР правительственный законопроект №3863. Умышленно это было сделано или нет, но в потоке отштампованных в ручном режиме голосований №3863 так и не фигурировал. По крайней мере, по данным портала ВР. Поэтому, наверное, до опубликования окончательной редакции принятого госбюджета пока рано говорить, состоялась отсрочка возмещения “зернового” НДС или нет.

Пока сохраняется теоретическая вероятность того, что, по крайней мере, часть зернотрейдеров сможет возвращать НДС — согласно изменениям, внесенным в Налоговый кодекс в декабре в пакете с дюжиной других налоговых новаций (законопроект №3757, уже подписанный В.Януковичем). Речь идет о тех трейдерах, которые закупают зерно напрямую у сельхозпроизводителей, то есть преимущественно об отечественных агрохолдингах. Иностранные же зернотрейдеры, таким образом, оказываются за бортом.

По данным источников ZN.UA, на возмещение “зернового” НДС, несмотря на все декларации правительства, было заложено 10 млрд грн. Несложно предугадать, кому они предназначались в первую очередь. Хотя, как утверждают источники в Миндоходов, налоговое ведомство поддерживало отсрочку возмещения НДС для зернотрейдеров для “сохранения бюджетного ресурса”.

Напомним, что часть компаний (прежде всего, из числа международных торговцев) выступали за пролонгацию режима невозмещения НДС, поскольку были уверены, что, несмотря на открытие законодательных шлюзов, возврат налога им не светит. А чтобы конкуренты не оказались в более выгодном положении, они и отстаивали принцип “так не доставайся же ты (НДС) никому”.

Уплата НДС при импорте газа. В тот же четверг, 16 января, нардепы приняли законопроект №3853-1 (автор — Кабмин), который вновь освободил от НДС импорт газа в Украину (как это было до 1 января 2014 г.).

Против этого выступал Минфин. Как отмечал на заседании налогово-таможенного комитета ВР представитель министерства Николай Чмерук, в проекте бюджета уже учтены 2 млрд грн соответствующих платежей (правда, по экспертным оценкам, цена вопроса значительно выше — более 10 млрд грн). Но победило в итоге, очевидно, энергетическое лобби (объяснительную записку к принятому правительственному законопроекту подписал министр энергетики Э.Ставицкий), которое оправдывало свое предложение плохим финансовым состоянием “Нафтогаза”. О договоренностях с Россией, которые, по логике вещей, должны были бы его улучшить, умалчивалось. Как и о том, что в конечном итоге открывается возможность не платить НДС и другим структурам, которые импортируют газ...

Похоже на то, что нормы о векселях (которыми государство позволило и НДС возвращать, и по своим долгам перед поставщиками товаров и услуг рассчитываться, и теплокоммунэнерго расплачиваться ими за газ) в госбюджете остались в первоначальном виде. Хотя, судя по депутатским поправкам к проекту госсметы, соответствующую статью (19) предлагалось или вообще исключить, или частично урезать. Показательно, что в части НДС это предлагали депутаты, которых принято считать лоббистами интересов Р.Ахметова...

Лимит госгарантий остался без изменений — 50 млрд грн. Сохранилась и норма о возможности для Пенсионного фонда привлекать банковские кредиты “для покрытия временных кассовых разрывов”. Правда, сделано уточнение, что порядок кредитования должен определять Кабмин. При этом бюджетный комитет для “усиления парламентского контроля” добавил положения, что средства Госфонда регионального развития правительство будет распределять по согласованию с ним. Под нужды Государственного земельного банка Кабмину поручено выпустить ОВГЗ на 200 млн грн.

Среди весьма “интересных” новаций нельзя не обратить внимание на изменение редакции статьи 18 бюджетного закона. В ней зафиксировано разрешение Министерству обороны в 2014 г. “для обеспечения непрерывности процесса питания личного состава Вооруженных сил” заключать с субъектами хозяйствования — победителями процедур закупки в 2013 г. “дополнительные соглашения о продлении действия договоров о закупке услуг по питанию в пределах соответствующих бюджетных ассигнований Министерства обороны”. Пространство для фантазии в интерпретации такой нормы просто огромно. Одна из них — закупки для армии выводятся из-под тендерного законодательства. “Правильные же” победители тендеров-2013 могут получить годовой гарантийный карт-бланш на поставки без необходимости соблюсти формальности тендерных процедур...

Если уж затронули тему Минобороны, нужно упомянуть и о сокращении расходов на развитие вооружений и техники почти на 40% по сравнению с 2013 г. — до 563,3 млн грн. Общий же уровень госфинансирования Вооруженных сил оценивается в 15,1 млрд грн, что на 1,47% меньше по сравнению с 2013 г. И это на фоне бравурных заявлений о переходе армии на контрактную основу. Как с таким финансированием она будет работать — огромная загадка... Для сравнения: расходы на прокуратуру в 2014 г. планируется увеличить на 1,88 млрд грн.

Разгон в стену

Завышенный план доходов однозначно аукнется всей украинской экономике. Как это повлияет на инвестиционный климат, тоже очевидно и не раз говорено. Это при том, что согласно свежему “Индексу экономической свободы”, который рассчитывают Heritage Foundation и Wall Street Journal, Украина — и так на последнем месте в Европе по уровню экономической свободы.

В публикациях ZN.UA уже отмечалось, что, скорее всего, в конце 2014-го власти придется повторять “финт ушами” образца конца 2013-го, когда в авральном режиме 19 декабря планка доходов была снижена на 19 млрд грн. Однако и это, если исходить из обнародованного В.Пинзеником показателя фактических доходов общего фонда бюджета в прошлом году (291,6 млрд грн), не уберегло его от недовыполнения на уровне почти 13 млрд грн (без учета игры в наперстки с сокращением доходов — более 32 млрд грн).

Хуже всего в текущей ситуации то, что и оппозиционные политические силы, претендующие на приход во власть после нынешней команды, не предлагают системную альтернативу, взамен состязаясь в популизме и безответственности с нынешними власть имущими.

Разрекламированные требования наподобие сокращения расходов на 20 млрд грн на содержание госаппарата и перенаправления их на здравоохранение, науку и культуру и т.п., к сожалению, из-за фрагментарного популистского характера вызывают лишь дюжину вопросов и сомнения. А предварительный анализ большинства официальных оппозиционных поправок в госбюджет их только усиливает. Да, здесь можно пенять, что, мол, шансов на то, что они будут учтены в бюджетном законе, все равно практически не было. Но такое оправдание, согласитесь, звучит маловразумительно. И означает это, что ожидать от украинского государства реализации более вразумительной бюджетно-фискальной политики при нынешних политических лидерах (как провластных, так и оппозиционных) не приходится.

И все же политическая отвественность за проголосованный на нынешней неделе бюджетный законопроект лежит на правительстве и персонально Николае Азарове, еще совсем недавно заверявшем общественность, “что бюджет-2014 будет сбалансированным и реалистичным”. А еще — на 249-ти провластных депутатах, голоса которых были зачислены в поддержку законопроекта с имитацией легитимности процесса еще более мнимой, чем заложенные в бюджетном законе показатели. Но в первую очередь — на президенте Викторе Януковиче, весьма оперативно (уже на следующий день) его подписавшем. Чем подобные “реалистичность”, “легитимность” и оперативность чреваты для уже и так задыхающихся в фискальной петле бизнесе, экономике и стране в целом — не хочется и загадывать.

Василий ПАСОЧНИК