Бюджет Киева 2017: “ручные” приоритеты под прикрытием формальной прозрачности

Демонстрируя определенный прогресс в соблюдении несложных законодательных требований по обнародованию проекта и сроков утверждения столичной сметы, Киеврада даже обеспечивает фасадную прозрачность процесса — публикует протоколы работы постоянных комиссий и стенограммы сессионных заседаний с результатами персональных голосований депутатов только в сессионном зале. 

И все же киевляне должны довольствоваться ограниченным доступом к информации о публичных финансах столицы. Участие граждан в бюджетном процессе крайне низкое, ведь реальные возможности для этого сокращаются, а обратная связь вообще отсутствует. Городская власть научилась манипулировать процедурами привлечения общественности к установлению и обсуждению бюджетных приоритетов преимущественно в интересах фракций большинства в Киевраде. Более того, ограничивает право на получение информации о бюджетных предложениях (и результатах их рассмотрения) не только рядовых горожан, но и депутатов, чем в итоге покрывает распространенную и раньше практику политически мотивированных бюджетных решений.

Столичный бюджет на 2017 г. был принят в декабре прошлого года с прогнозными поступлениями в 38,2 млрд грн. Запланированный объем его капитальных расходов составляет 6,3 млрд грн, наибольший процент из которых (40,6%, или 2,56 млрд грн) предусмотрено направить на развитие транспортной отрасли, в частности на строительство и реконструкцию объектов дорожно-транспортной инфраструктуры, автодорог, транспортных узлов, трамвайных и троллейбусных линий, обустройство светофорных и дорожных объектов.

Бюджет Киева является самым большим среди местных смет, превышая по объемам показатели других украинских миллионников, вместе взятых. Для сравнения, запланированные в 2017 г. поступления бюджета Харькова составляют около 11 млрд грн, Днепра — 10,5 млрд, Одессы — 6,1 млрд, Львова — 5,4 млрд грн.

Формальное соответствие

Финальная стадия бюджетного процесса в Киеве на 2017 г., а именно — обнародование, рассмотрение и утверждение проекта решения о бюджете вызвала противоречивые оценки. Фонд “Відкрите суспільство” уже второй год подряд осуществлял мониторинг и оценивание бюджетного процесса в Киеве на основе ранее разработанной мною методологии Индекса прозрачности, участия и добропорядочности (Индекс ПУД, кроме столичного, использовался для оценивания еще 16 местных бюджетных процессов в 2015—2016 гг. в рамках партнерства “За прозрачные местные бюджеты!”).

По сравнению с прошлым годом видим улучшение показателя соблюдения требований законодательства о доступе к публичной информации. 

Своевременно, за три дня до рассмотрения на сессии городской рады и за 20 рабочих дней до даты конечного рассмотрения, был обнародован проект решения о столичной смете на 2017 г. Более того, как и в прошлом году, она была вовремя — до установленной Бюджетным кодексом Украины (БКУ) конечной даты (25 декабря) — утверждена.

Как и в прошлом году, на сайте городской рады доступна информация о персональном голосовании депутатов. Не секрет, что позиция политических фракций по решению о столичной смете является реальным индикатором поддержки политики большинства в Киевраде или же, наоборот, оппозиционности к нему.

Опубликованы протокол и стенограмма заседания сессии местной рады, на котором обсуждался проект главного финансового документа города и принималось решение по этому поводу. Также, как и в прошедшем году, желающие могут ознакомиться с протоколами заседаний по проекту бюджета профильной комиссии городской рады. Вместе с тем к стенограммам этих заседаний доступа нет до сих пор (также следует отметить, что с октября 2017-го на сайте Киеврады доступны видеотрансляции заседаний комиссии, однако это не позволяет обрабатывать информацию со ссылкой на фамилии и четкую позицию и т.п.).

 Засекреченные объяснения

Как и в 2016-м, мы оценивали также и полноту обнародования проекта решения о бюджете Киева. Ведь открытость доступа ко всем приложениям городской сметы позволяет общественности оценить обоснованность предложенных властью бюджетных приоритетов, тогда как ограничение такого доступа — шаг к политически и коррупционно мотивированным решениям.

Как и в минувшем году, были зафиксированы нарушения требований статьи 76 БКУ. Ведь в проекте и уже утвержденной смете снова отсутствуют объяснения главных распорядителей бюджетных средств (подаются разными департаментами КГГА, комиссиями по вопросам бюджета соответствующей местной рады), которыми они должны обосновывать свои бюджетные “аппетиты” и давать общественности возможность понять, почему КГГА избрала те либо иные приоритеты в бюджете на 2017 г.

Более того, как оказалось, такие объяснения не предоставляются даже по запросу публичной информации. Почему эти документы засекречены? Вероятно, из-за желания скрыть от киевлян интересы конкретных депутатов и компаний, обозначенные цифрами и строками в бюджете. Стоимость вопроса — от десятков до сотен миллионов гривен. Налогоплательщики так и не получили информацию о соответствии бюджетных предложений определенным социально-экономическим приоритетам. Как и о количестве получателей выгоды и степени решения проблемы, которые задекларировали должностные лица КГГА.

Отсутствие доступа к объяснениям главных распорядителей бюджетных средств не позволяет понять, например, почему на транспортную инфраструктуру было решено потратить в следующем году больше или меньше средств города, чем на жилищно-коммунальное хозяйство или образование. Или почему решили профинансировать строительство школы или детского сада в одном районе и отказались в другом. Закрытость такой информации и неготовность городской власти ее предоставить даже по запросу публичной информации можно объяснить только желанием оставить широкие возможности для ручного — без надлежащей аргументации и учета настоящих интересов громады — определения бюджетных приоритетов в интересах избранных. Вместо предметной и публичной дискуссии по тому или иному бюджетному приоритету продолжается практика ломания через колено или игнорирования альтернативных позиций депутатов даже при условии их целесообразности и обоснованности. Железобетонная ссылка на позицию главных распорядителей бюджетных средств, которые приняли или отклонили предложение на основании только им известных причин, открывает широкие возможности для политической коррупции.

До уровня минимального набора

К сожалению, уже два года подряд городская власть Киева игнорирует предложения после обнародования проекта решения о местном бюджете на следующий год, в частности на 2017-й, провести полноценные консультации с гражданами и экспертами, как это городскому голове предлагал и наш фонд. Тем временем реализация таких консультаций позволила бы как минимизировать практику искусственного занижения прогнозных поступлений бюджета (а фактически их некачественного планирования, в результате которого они были превышены почти на 4 млрд грн только за девять месяцев 2016 г.), так и более предметно обсуждать предлагаемые бюджетные приоритеты.Отдельно отмечу, что перевыполненные миллиарды были уже без каких-либо консультаций с гражданами распределены на протяжении второй половины 2016-го. Чем не форма ручного управления в рамках бюджетного процесса?

К сожалению, возможности для участия киевлян в процессе обсуждения проекта городской сметы-2017 не только не увеличились, а наоборот, уменьшились. Произошло сворачивание общественных консультаций до уровня минимального набора с фактическим исключением из процесса независимых экспертных организаций (вероятно, из-за их неудобных вопросов) и заинтересованных сторон (возможно, ради того, чтобы они лоббировали свои интересы непублично).

Если в прошлом году, кроме уже традиционного открытого заседания профильной бюджетной комиссии Киеврады (то есть публичного общественного обсуждения), происходили и электронные консультации (отправка предложений на электронную почту), то в
2016-м КГГА и Киеврада решили ограничиться только первым пунктом. При этом, как и в прошлом году, о каких-либо публичных экспертных обсуждениях и консультациях с заинтересованными сторонами даже не упоминалось.

Без обратной связи

Практика имитации консультаций с гражданами без обеспечения их информирования о результатах рассмотрения полученных предложений в Киеве продолжается. Как и в прошлом году, от КГГА и Киеврады даже по результатам публичного общественного обсуждения нельзя получить ответ о состоянии рассмотрения поданных предложений даже по запросу публичной информации.

Уже второй год подряд не нашло отклика у городской власти и предложение Фонда “Відкрите суспільство” обеспечить действенную обратную связь с гражданами, принявшими участие во всех формах консультаций путем обнародования всех поданных в рамках консультаций предложений на официальном веб-сайте городской рады вместе с информацией о состоянии их рассмотрения (учет, частичный учет или отклонение) и причинах такого решения в форме отчета о результатах консультаций. Приложение отчета о проведении консультаций с гражданами и бизнесом и его результаты в форме отдельного приложения к решению о местном бюджете на 2017 г. стали бы свидетельством добропорядочности местной бюджетной политики.

Сомнительный заменитель

Положительным фактом является внедрение в Киеве бюджета участия. Вместе с тем внедрение этого инструмента активизации граждан ни в коем случае не оправдывает снижение возможностей для участия граждан в консультациях о проекте сметы в целом, а не только небольшого процента от бюджета развития (размером в 50 млн грн). Прикрытие бюджетом участия ограничения доступа к информации об обоснованности бюджетных приоритетов и сворачивания консультаций — свидетельство очень тревожных тенденций в столице.

Следует отметить, что граждане могут принимать участие в бюджетном процессе не только посредством консультаций, бюджета участия, но и присутствуя на заседаниях профильной бюджетной комиссии и сессионном заседании Киеврады. И хотя формально такая возможность открыта для всех, на самом деле она является ограниченной, учитывая необходимость прохождения процедуры получения временных пропусков и их предварительного заказа.

Избирательная доступность

Как и в прошлом году, на сайте Киеврады не публикуются предложения депутатов в форме запросов и обращений к проекту бюджета (как и информация о состоянии их рассмотрения). Такие предложения могут быть учтены или отклонены главными распорядителями бюджетных средств, а потом соответствующим образом легитимированы путем голосования депутатов за решения о бюджете. Цена вопроса — финансирование одних объектов и нефинансирование других. Для избирателей это решение или нерешение проблемных вопросов, с которыми они обращались к депутату. Поскольку у предложений депутатов от большинства больше шансов быть профинансированными, то последние, соответственно, имеют больше возможностей для демонстрации заботы об избирателях. Чем не форма раздачи “бочек с салом” и основание для политически мотивированных бюджетных решений? Почти все, как при “папередниках”, — политическая лояльность открывает путь к бюджетным деньгам на объекты на территории избирательных округов депутатов.

На обращение фонда ко всем пяти фракциям в Киевраде предоставить все предложения ее депутатов к проекту городской сметы откликнулись только три политические силы — “Свобода”, “Самопоміч” и “Батьківщина”, которые голосовали против соответствующего документа или не выработали единогласную позицию внутри фракции (”Батьківщина”). Никакого ответа не было получено от “Солидарности” и “Єдності”, которые являются основой большинства в Киевраде.

***

За фасадом формальной прозрачности и соблюдения сроков обнародования и принятия столичной сметы возможности для участия общественности в бюджетном процессе минимальны. До сих пор остается закрытой информация как об обоснованности определенных бюджетных приоритетов, так и о предложениях граждан и депутатов Киеврады и состоянии их рассмотрения. По результатам прошедшего года, сдвиги в соблюдении требований прозрачности, участия и добропорядочности в рамках последней стадии бюджетного процесса в столице незначительны, а по соответствующим критериям относительно местной бюджетной политики вообще налицо даже откат назад. Возможно, это и является свидетельством исчерпания реформаторского потенциала большинства в Киевраде и стремления консервации нынешнего статус-кво? Это — опасная тенденция, которая открывает широкий путь для политической коррупции, определения бюджетных приоритетов в ручном режиме под прикрытием формальной прозрачности и консультаций с гражданами.

Иван СИКОРА, директор Фонда “Відкрите суспільство”