Бумажная вертикаль

Надо отметить, что до этого, за исключением обсуждения конкретных проблем (маршрут ВСТО и размещение объектов Олимпиады), единственное подобное совещание было проведено в 2003 г.

Результатом каждого из этих мероприятий был либо перечень поручений, либо протокол с конкретными задачами министерствам и ведомствам. Именно такие поручения являются основным механизмом реализации государственной политики, так как определяют конкретные задачи, исполнителей и сроки. То, насколько полно и в какие сроки исполняются поручения, может служить показателем управляемости отраслью руководителями государства.

Проанализируем выполнение поручений, сроки по которым к настоящему времени истекли. Из 14 поручений премьера, данных в августе 2009 г., полностью исполненными можно считать пять; из 23 поручений президента, данных в июне 2010 г., — четыре.

Фактически неисполненным оказался весь блок поручений, направленных на совершенствование системы нормирования и сокращение негативного воздействия на окружающую среду, усиление ответственности за нарушения. В 2009 г. Минприроды был разработан соответствующий законопроект, но его не удалось согласовать с министерствами и ведомствами. После повторного поручения президента в 2010 г. Минприроды внесло модифицированный законопроект с разногласиями в правительство, но он был возвращен на доработку.

Точно такая же судьба постигла законопроект о восстановлении обязательной государственной экологической экспертизы особо опасных объектов (поручения о его разработке также давались дважды). А ведь именно отсутствие этого механизма приводит к росту конфликтов, связанных с реализацией проектов, таких как, например, строительство дороги в Химкинском лесу.

Отдельная история — это законопроект о защите морей от загрязнения нефтью. Концепция закона, подготовленная инициативной группой специалистов, включая авторов данной статьи, обсуждалась на профильном комитете Госдумы. Это обсуждение совпало по времени с катастрофой на нефтедобывающей платформе в Мексиканском заливе, которая привлекла внимание к безопасности нефтедобывающих проектов на шельфе. В июне президент дал поручение Минприроды разработать соответствующий законопроект. Однако совместной работы не получилось — в Госдуме был разработан законопроект на основе обсужденной концепции, а министерство подготовило собственный вариант, который был подвергнут резкой критике и ведомствами, и нефтяными компаниями, и экологами на парламентских слушаниях в октябре 2010 г. Внесен был именно проект Минприроды. И возвращен на доработку.

Уже почти четыре года длится подготовка нового законодательства об особо охраняемых природных территориях. Его авторство поручали то одному, то другому министерству. Когда документ был написан, появились возражения: Минюст был против наделения контрольными полномочиями инспекторов заповедников и национальных парков, поскольку они не являются органами власти. Минфин возражал против зачисления платы за услуги и платы за возмещение ущерба на счета заповедников и парков, а также против возможности оказывать поддержку заповедникам и паркам из региональных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу РФ плата за возмещение нанесенного ущерба зачисляется в бюджеты органов местного самоуправления. В случае с заповедниками и парками, имеющими федеральное подчинение, складывается парадоксальная ситуация. Допустим, муниципальное образование допустило сброс сточных вод в водоем на территории заповедника. По закону орган местного самоуправления должен возместить нанесенный ущерб. Эти средства будут перечислены с бюджетного счета органа местного самоуправления на внебюджетный счет этого же самого органа, который к тому же не имеет права оплатить какие-либо работы по ликвидации ущерба на территории федерального учреждения. Однако этот абсурд не смущает Минфин.

Вопрос о законодательстве по особо охраняемым природным территориям (ООПТ) был поднят Игорем Честиным на заседании президиума Госсовета в мае 2010 г. Президентом было дано поручение. Законопроект был подготовлен осенью 2010 г., но в нем не было положений ни о финансировании, ни о гармонизации с международным законодательством. Зато появились положения, ликвидирующие все местные ООПТ (сейчас это не менее 748 объектов) и возможности их создания, — т. е. местное самоуправление фактически лишили возможности защищать экологические интересы местного населения в угоду коррумпированным чиновникам органов государственной власти (после принятия нового Лесного кодекса количество местных ООПТ начало активно увеличиваться), положения, позволяющие Минприроды переводить заповедники в национальные парки даже без проведения государственной экологической экспертизы (вот уж возможность для коррупции и получения взяток и откатов!), а также осуществлять строительство рекреационных объектов в заповедных зонах национальных парков (только благодаря запрету, международной кампании и личному вмешательству Владимира Путина удалось отстоять часть заповедной зоны Сочинского национального парка).

По итогам президиума Госсовета президентом также было поручено повысить эффективность государственного экологического контроля, в том числе увеличения численности и расширения полномочий государственных инспекторов. Предложения были подготовлены Минприроды, но возвращены правительством. По выполнению ряда поручений вообще нет никакой информации — например, о возвращении экологического образования в программу средней школы.

После лесных пожаров летом этого года стали очевидны недостатки лесного законодательства и организации лесной охраны. Поручение было дано, поправки разработаны и приняты в декабре. Но несмотря на то что объем этих поправок сравним с объемом самого Лесного кодекса, ключевые проблемы лесного законодательства остаются нерешенными. Отсутствует понятие “лес”, т. е. по-прежнему не определен сам объект приложения Лесного кодекса, не введено понятие “нелегальная рубка”, не заполнен целый ряд других пробелов, не позволяющих эффективно охранять российские леса и обеспечивать экологическую ответственность лесопользования.

Исполненными оказались лишь поручения, не затрагивающие интересов министерств и крупного бизнеса и требующие лишь дополнительного финансирования. Например, проведен Международный форум по сохранению тигра, приобретены леопарды для восстановления популяции на Северном Кавказе. Предусмотрено выделение значительных средств на охрану озера Байкал и начало ликвидации накопленного экологического ущерба. Подготовлены предложения по включению экологических показателей в систему государственных закупок, а также об обязательности нефинансовой отчетности для государственных корпораций и компаний со 100%-ной госсобственностью. Конечно, это очень важные и нужные меры, но без существенного изменения и модернизации законодательства они не позволят существенно повысить экологическую эффективность экономики и создать современную систему государственного управления охраной окружающей среды.

На Госсовете президент Дмитрий Медведев заявил, что ранее данные поручения в области охраны окружающей среды исполнялись крайне плохо. Честин отметил, что и новые поручения не будут исполнены, если не будет политической воли руководства страны.

Анализ выполнения поручений руководителей страны показывает, что коррумпированные чиновники и крупный бизнес используют любые, самые правильные и актуальные поручения в собственных целях — природоохранное законодательство разрушается, становится менее прозрачным и более коррупционным. Вместо стимулирования снижения негативного воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду и внедрения наилучших технологий “Норильский никель” и профильный комитет Совета Федерации пытаются лоббировать возможность продолжать бесплатно загрязнять (“использовать ассимиляционный потенциал”) всю Арктику и т. д. В результате конкурентоспособность и инвестиционная привлекательность экономики России снижаются, экологические риски растут. Складывается впечатление, что либо выстраивавшаяся последние 10 лет вертикаль власти существует лишь на словах и на бумаге, либо на самом деле руководство страны не заинтересовано в модернизации, а проведение совещаний по теме является лишь данью моде, реакцией для галочки на быстрорастущие протестные выступления населения по экологическим вопросам.

Игорь ЧЕСТИН, Евгений ШВАРЦ, Екатерина ХМЕЛЁВА