Батіг і пряник для Банкової. Як ЄС (не)даватиме Україні 50 млрд євро

Якщо подивитися на підсумки Ukraine Recovery Conmerence 2023 у Лондоні, то там 90% обіцяних нам грошей — це 50 млрд євро від Єврокомісії на 2024-2027 роки. І може скластися враження, що ця сума — вже щось вирішене, залишилося тільки отримати її, поділити і витратити.

Але підступність Єврокомісії у тому, що до цих грошей додається складна процедура. Точніше, три складні процедури. Перша — аби цю суму нам затвердили. Це домашнє завдання для Києва на найближчі місяці. Друга процедура — аби нам давали транші із цієї суми. Це буде щоквартальний іспит. Не здав — доведеться перездавати. І поки не здаси — грошей не буде. А третя процедура — це безперервний аудит.

Домашнє завдання

Почнемо з того, що 50 млрд євро лише анонсовано, їх нам ще ніхто не затвердив. Більше того, їх ще немає — гроші тільки доведеться зібрати та акумулювати. З цією метою Єврокомісія запропонувала створити для підтримки України новий інструмент (Facility). Тепер Європейський парламент та Європейська рада мають вивчити цю пропозицію під час перегляду семирічного бюджету ЄС — так званих багаторічних фінансових рамок (multi-annual financial framework). Суму у розмірі 50 млрд євро на період 2024-2027 рр. буде надано за рахунок поєднання грантів та позик, а також надання бюджетних гарантій, рішення про які буде ухвалено державами-членами та Європарламентом у контексті ухвалення річного бюджету ЄС. Єврокомісія запропонувала Європарламенту та Європейській раді терміново розглянути цю пропозицію та ввести її в дію з початку 2024 р.

Паралельно з цим процесом йтиме інший. Як зазначено у повідомленні Єврокомісії, щоб отримати бажані гроші, уряду України необхідно буде підготувати План відновлення, реконструкції та модернізації країни та деталізувати реформи та інвестиції, які воно має намір здійснити у рамках процесу вступу до Євросоюзу.

План писатимуть у Києві, але у тісній співпраці з Єврокомісією, яка вже сформулювала свої побажання. Значну увагу має бути приділено реформі державного управління, належному управлінню, верховенству права, раціональному управлінню фінансами, боротьбі з корупцією та шахрайством. Також план має включати галузеві та структурні реформи та інвестиції, спрямовані на підвищення потенціалу зростання української економіки та тісно пов'язані з перспективами вступу до ЄС.

“План України, який буде запропонований Україною та схвалений Євросоюзом, стане довідковим політичним документом для визначення пріоритетності реформ, пов'язаних із вступом, і включатиме інвестиції, що відповідають політиці ЄС. Реконструкція не може обмежуватися відновленням того, що було зруйновано війною. Реконструкція дає можливість підтримати Україну в інвестуванні у її перехід до зеленої, цифрової та інклюзивної економіки”, — зазначає Єврокомісія.

Принципове рішення про схвалення пропозиції Єврокомісії може бути ухвалене на неформальній зустрічі глав держав та урядів країн ЄС 6 жовтня у Гранаді на півдні Іспанії. Було б непогано, якби на той час Київ уже виконав своє домашнє завдання, тобто написав план і погодив його з Єврокомісією. Потім 26-27 жовтня у Брюсселі відбудеться саміт Європейської ради. І в листопаді очікується затвердження Європарламентом, після переговорів з Європейською радою, бюджету ЄС на наступний рік, де буде включено видатки на український план.

Закінчення війни для цього не потрібне. Новий фінансовий інструмент, як обіцяє Єврокомісія, “забезпечить послідовну, передбачувану та гнучку підтримку України на період 2024-2027 рр., адаптовану до безпрецедентних викликів підтримки країни, яка перебуває у стані війни”. До цих 50 млрд євро не входить ані військова, ані гуманітарна допомога (вони фінансуються іншими програмами Євросоюзу).

Наголосимо: якщо постаратися, то можна підготувати, погодити та затвердити план завчасно, так щоб він запрацював з 1 січня 2024 р. А якщо не намагатися, то можна безнадійно застрягти на етапі узгодження, намагаючись нав'язати Єврокомісії якісь сумнівні інвестиції та водночас відмовляючись від реформ, на яких ЄС наполягає.

Щоквартальні іспити

Але припустімо, першу процедуру пройдено успішно і вчасно. Тоді вже за підсумками першого кварталу 2024 р. ми можемо чекати на перший транш.

Згідно з пропозицією Єврокомісії, Європейська рада, затвердивши план, має встановити умови, необхідні для виконання Україною для отримання доступу до грошей. Ці умови включатимуть, по-перше, основні вимоги (макрофінансова стабільність, бюджетний нагляд, управління державними фінансами тощо), по-друге, галузеві та структурні реформи та інвестиції. Умови буде розбито на проміжні етапи із зазначенням термінів виконання. Виплати здійснюватимуться відповідно до фіксованого щоквартального графіка після перевірки Єврокомісією задовільного виконання відповідних умов.

Отже, якщо Київ сподівається написати чудовий план, який влаштує Єврокомісію, а потім просто про нього забути, то цей нехитрий задум не спрацює. Швидше за все, нам навіть перший транш не дадуть, допоки ми не виконаємо якихось пунктів зі свого плану. Спочатку буде “батіг” — перевірка виконання обіцянок, і тільки потім — “пряник”, причому не гарантовано.

Якщо 50 млрд євро розподілити рівномірно на чотири роки, то вийде 3 млрд євро на квартал. Але це в мріях, а реальність може виявитися жорстокішою. Київ може бути впевнений, що він все виконує за графіком, і навіть похвалитися цим на весь світ. А потім суворий екзаменатор поставить два бали за семибальною шкалою, і замість 3 млрд євро виділить, скажімо, удесятеро менше, тобто 300 млн, та й то не живими грошима, а за рахунок технічної допомоги.

Щось схоже ми вже бачили із “сімома кроками”, які Єврокомісія рекомендувала Києву рік тому. Про те, що ми встигли повністю виконати всі сім кроків, Київ встиг багаторазово похвалитися вустами прем'єра Дениса Шмигаля, віце-прем'єра з євроінтеграції Ольги Стефанішиної, спікера парламенту Руслана Стефанчука. Однак Єврокомісія у своїй усній оцінці прогресу України, презентованій на неформальному засіданні ради міністрів ЄС із загальних справ у Стокгольмі 21-22 червня, фактично спростувала ці хвастощі. В оцінці визнано повністю виконаними лише два з семи кроків і ще один крок — виконаним більш як наполовину.

Безперервний аудит

Втім, знову будьмо оптимістами і припустімо, що наступного року ми таки отримаємо перші транші за рахунок виконання плану. Щойно почнуть надходити гроші, у Києва з'явиться новий головний біль у вигляді європейських аудиторів та ревізорів.

Єврокомісія обіцяє, що 50 млрд євро “будуть забезпечені надійною системою прозорості, аудиту та контролю для забезпечення захисту фінансових інтересів ЄС”. По-перше, українські державні системи аудиту та контролю мають бути суттєво посилені у рамках реформ, передбачених планом. Як можна зрозуміти, без цієї умови нам грошей взагалі не даватимуть. По-друге, Єврокомісія зможе здійснювати перевірки проектів, записаних у плані, будь-якої миті проектного циклу. По-третє, спеціальна незалежна ревізійна комісія допомагатиме Єврокомісії, регулярно перевіряючи можливе нецільове використання коштів.

Причому Україна має наділити європейських аудиторів та ревізорів необхідними повноваженнями. Для цього Єврокомісія укладе з Україною рамкову угоду, де буде прописано “юридично зобов'язуючі механізми управління, контролю, нагляду, моніторингу, оцінки, звітності та аудиту коштів, а також заходи щодо запобігання, розслідування та виправлення порушень, шахрайства, корупції та конфліктів інтересів”. Рамкову угоду буде доповнено угодами про фінансування та кредитними угодами, відповідно до яких Україна буде зобов'язана забезпечити збирання та доступ до адекватних даних про осіб та організації, які отримують фінансування для реалізації заходів плану. Будь-які суми, які неправомірно виплачені чи використані не за призначенням, доведеться повернути Євросоюзу.

Міцні дружні обійми

Дивлячись на ці три складні процедури, можна тільки захопитися передбачливістю євробюрократів. Вони запропонували суму, від якої Київ ніяк не може відмовитися. Тим більше, що до цієї допомоги увійшли й різні бонуси для приватних компаній, які ризикнуть вкластися в проекти українського плану. Іншими словами, 50 млрд євро від ЄС мають стати локомотивом, до яких вагонами причепиться ще багато мільярдів євро від приватних інвесторів.

Водночас взамін за ці гроші Євросоюз отримає ефективні інструменти впливу на Київ. Цю модель відносин було випробувано ще рік тому, коли Євросоюз запропонував Україні статус кандидата в обмін на обіцянку виконати “сім кроків”. Щоправда, за рік прогрес вийшов не дуже вражаючим. Але все ж таки можна сподіватися, що до саміту Європейської ради 14-15 грудня всі сім кроків буде виконано — і взамін за це Євросоюз розпочне офіційні переговори про членство України.

Грубо кажучи, 50 млрд євро — це наступний набір вимог до нас після “семи кроків”. Крокуєте — ось гроші, зупинилися — грошей нема. І переговори про членство буде поставлено у пряму залежність від прогресу в реформах, обіцяних у плані.