Двухвекторный подход — это метод политики, направленный на то, чтобы минимизировать сопротивление реформам и, соответственно, увеличить вероятность успеха в условиях сильного противодействия. В общих чертах, двухвекторный подход предлагает должностным лицам следующее соглашение: все ваши источники дохода в ближайшем будущем остаются у вас, но в обмен на это вы не блокируете проведение реформ и развитие новых институций. Поскольку должностные лица при этом почти ничего не теряют, они не будут противодействовать изменениям так настойчиво, как могли бы в ином случае, — при условии, что обещание заслуживает доверия. Тем не менее новые институции — предположительно более эффективные и не коррумпированные — в конце концов займут место старых, и со временем такие источники дохода просто исчезнут. В предыдущем посте мы описали, как можно использовать двухвекторный подход для уменьшения общественного недовольства необходимым повышением цен на энергоносители, что является огромной проблемой в Украине. В этой статье сфокусируемся на коррупции — еще одной ключевой проблеме Украины.
Следует выделить несколько секторов, в которых коррупция особенно опасна.
- Во-первых, широко распространенное лицензирование и зарегулированность создают благоприятную почву для взяточничества и затягивания процедур. В 2014 году, согласно результатам доклада Группы мирового банка, Украина заняла скромную 112-ю позицию в рэнкинге Doing Business.
- Во-вторых, в начале 2014 года премьер-министр Украины А. Яценюк отмечал, что 40% от $25 млрд, выделенных на ежегодные государственные закупки, “...остаются в карманах коррумпированных должностных лиц, которые занимаются этим вопросом”. Согласно данным Обзора показателей делового климата и деятельности предприятий, 99% фирм (шокирующая цифра!) вынуждены давать взятки, чтобы обеспечить подписание государственного контракта.
- В-третьих, подавляющее большинство практикующих судей работали или были назначены во время печально известного коррумпированного режима Виктора Януковича, а значит их непредвзятость, независимость и честность подлежат серьезному сомнению. Согласно данным Мирового исследования ценностей (World Values Survey), 75% украинцев выразили недоверие судебной системе. Действительно, недавние постановления суда, как видим, блокируют важные инициативы правительства в борьбе с коррупцией. Например, Днепропетровский окружной административный суд запретил Министерству инфраструктуры проводить прозрачный отбор кандидатов на должность нового главы Укрзализныци, аэропортов Борисполь и Львов, потому что один из кандидатов — вероятно, связанный с олигархическими кланами, — утверждал, что несправедливо не попал в шорт-лист претендентов.
Как можно решить эти проблемы с помощью двухвекторного подхода?
Лицензирование и регулирование
В этом случае двухвекторный подход может быть реализован, если предоставить новым заявителям возможность использовать альтернативные формы сертификации и лицензирования. Например, Грузия во времена президентства Саакашвили разрешала компаниям игнорировать национальные нормы, если фирма смогла получить сертификационные документы в регулирующих органах ЕС или США, или у другого надежного международного агента. Еще один вариант — позволить компаниям получать лицензии в любом регулятивном органе на выбор. Например, если фирма зарегистрирована в Киеве, она может обратиться за лицензией/разрешением к властям во Львове. Хотя существует ряд норм с локальной привязкой, многие из них являются вполне универсальными, и таким образом, благодаря свободному выбору государственного органа, можно разрушить монопольную власть действующих коррумпированных чиновников, даже оставив их в креслах.
Государственные закупки
Правительство может передать определенный объем закупок или даже все закупки частному сектору. Например, правительство может выбрать частную фирму — например, такие компании, как PWC, KPMG, Deloitte, EY, — которая бы управляла процессом госзакупок за фиксированную комиссию и процент за заключение контракта по ценам ниже бенчмарка. Соответственно, фирма будет заинтересована в подписании контракта с тем исполнителем госзаказа, который предложит самую низкую цену. Конечно, существует определенный риск, что такая фирма может получать “откаты”; но принимая во внимание то, что на карту будет поставлена ее репутация на международном уровне, и учитывая относительно небольшой объем операций в Украине, цена, которую она заплатит, если будет поймана на горячем, значительно превысит все преимущества получения взятки. Опять же, если старые методы государственных закупок будут существовать и далее, должностные лица, возможно, менее настойчиво будут защищать свои сферы влияния. Однако, как только новая система закупок будет налажена и заработает в полную силу, старая система поэтапно будет “вытеснена с рынка”.
Коррумпированные суды
Решение проблем судебной системы — особенно сложный вопрос из-за очень деликатного баланса между сохранением независимости судов и внедрением непредвзятого правосудия в коррумпированную систему. Более того, слишком радикальные изменения (например, роспуск всех существующих и создание новой системы судов) могут оказаться разрушительными. Двухвекторный подход предлагает простое решение. Правительство может оставить суды самого низкого уровня, как сейчас (сохранив тем самым источники коррупционного дохода для рядовых судей), но при этом создать новый (”апелляционный”) уровень судов, укомплектованных юристами и судьями с безукоризненной репутацией. Поскольку основное внимание уделяется судам высшего уровня, таких вакансий будет немного, и поиск соответствующих кандидатур не займет много времени. Система новых апелляционных судов заменит нынешнюю систему региональных апелляционных судов, проведя новые границы регионов, поэтому старые суды будут ликвидированы, а вместо них будут созданы новые учреждения.
Новая система будет продолжать контролировать судебные решения, вынесенные судами низшего уровня. Честный апелляционный суд снижает стимулы коррумпировать судей низшей инстанции, так как в конечном итоге дело все равно окажется на рассмотрении у честного судьи. А со временем правительство сможет искоренить коррупцию на всех уровнях судебной иерархии.
Другое применение двухвекторного подхода в судебной системе — это предоставление возможности сторонам судебного процесса по собственному усмотрению выбирать судью или суд для решения потенциальных конфликтов. Такое решение может привести к временному росту нагрузки на честных и надежных судей, но позитивный момент будет заключаться в том, что коррумпированные судьи со временем потеряют свою власть. Коррумпированные судьи и в дальнейшем будут работать в судейской системе, но их влияние будет уменьшаться, а предприятия и домохозяйства смогут обойти коррумпированных судей, и вред от их недобросовестных решений снизится. Действительно, все больше крупных украинских предприятий предпочитают урегулировать свои споры в судах Великобритании или Швеции для обеспечения справедливого судебного разбирательства. Предложенная политика позволяет подобное изменение юрисдикции и внутри страны, разрешая простым украинцам выбирать учреждение суда по своему усмотрению.
Двухвекторный подход может ускорить процесс проведения реформ и уменьшить сопротивление со стороны должностных лиц. Кроме того, все можно спроектировать таким образом, чтобы усилить поддержку реформ в дальнейшем, гарантировать реализацию этих изменений и не допустить их отмену на более позднем этапе.
Джерар РОЛЛАНД, профессор университета Беркли
Юрий ГОРОДНИЧЕНКО, профессор университета Беркли