Специальные экономические зоны: “черные дыры” или точки экономического роста?

Правительство их защищает, а оппозиция беспощадно критикует, усматривая в них “черные дыры” госбюджета и механизм лоббирования интересов отдельных промышленных или региональных групп. Кто же прав? Какую роль в экономике на самом деле играют и должны играть специальные экономические зоны и территории приоритетного развития? Авторы этой статьи, уже много лет отстаивающие необходимость структурной модернизации отечественной экономики, попробовали сделать исчерпывающий анализ проблемы СЭЗ в контексте мировых и национальных экономических тенденций.

Мировой опыт

Мировой экономике известно немало модификаций того, что в Украине принято называть СЭЗ: свободные экономические зоны, территории приоритетного развития, зоны совместного предпринимательства, зоны совместного предпринимательства, особые экономические районы, зоны внешней торговли, промышленно-предпринимательские зоны, сервисные зоны, зоны развития экспорта, технологические парки, технополисы, свободные таможенные зоны и т. д. Все эти экономические формы, объединенные общим принципом анклавного стимулирования инвестиций, можно классифицировать по двум основным блокам. Первый, экспортно-производственный, преследует цель обеспечить достаточные темпы догоняющего экономического развития. Наиболее распространены такие зоны в развивающихся странах (Азиатский, Африканский, Латиноамериканский регионы, Восточная Европа). Второй блок — научно-технологический — включает технополисы, технопарки, научно-технические зоны, создаваемые с амбициозными целями опережающего экономического роста. Например, в Нидерландах 45 технополисов, в Германии — 50. В Великобритании действуют 25 зон и технопарков, в Японии — 20 научно-технических зон.

Выбор разновидности СЭЗ обычно обуславливается рядом факторов, в частности наличием регионально-экономических диспропорций, депрессивных территорий, зонального избытка невостребованной рабочей силы, необходимостью стимулирования определенных отраслей промышленности и т.д. Проблема СЭЗ имеет и геополитическое измерение, а именно: перспективы интеграции государства в современную мировую экономику, определение ее места в глобальном разделении труда.

Интересно, что первая разновидность СЭЗ — зона внешней торговли, где действовали сниженные импортные тарифы на комплектующие для производства автомобилей, — появилась в США в 1934 году в период Великой депрессии. Американское правительство стремилось активизировать участие своего государства в мировой экономике и преодолеть безработицу. Сегодня на территории США действуют более 200 зон и субзон. В Японии функционирует зона развития импорта, где предприятиям, работающим с импортными грузами, предоставляются дешевые (до 3% годовых) кредиты. Такие СЭЗ организованы по принципу “одна зона — одна льгота”. Но существуют и более сложные формы.

Например, впечатляющие экономические успехи Китая в значительной степени связаны с развитием пяти особых экономических районов, созданных еще в 80-е годы прошлого века. В 1990 году к ним присоединились также самый успешный по экономическим результатам Пудун в Шанхае и 14 городов со статусом открытых приморских территорий. В китайских СЭЗах одновременно используются таможенные, налоговые льготы и сниженная стоимость аренды земли. Предоставление льгот также связывают со сроком реализации того или иного территориального проекта. Таким образом, по мере усложнения экономически-промышленных целей, для решения которых и создаются СЭЗ, должна усложняться и система стимулирующих механизмов.

Кстати, ООН в своем докладе The Role of Export Processing Jones and Similar Arrangements in Economic Development (1990) признала специальные экономические зоны одним из значительных достижений второй половины ХХ века, ведь они сыграли выдающуюся роль в экономической интеграции и ускоренном использовании инноваций. Сегодня в мире существует около двух тысяч свободных экономических зон. 11 СЭЗ и 72 ТПР расположены на территории Украины.

Следовательно, эту статью можно было бы и не писать, если бы вывод мирового сообщества об использовании инструментов специальных (свободных) экономических зон был столь же однозначным и для Украины.

Несколько слов о задачах и перспективах развития

На протяжении 2000—2006 годов в Украине фиксируется стабильный рост экономических показателей. Даже учитывая замедление динамики в 2005 году, в среднем темпы роста ВВП составляют 6-7%. На фоне остальных стран с переходной экономикой, в том числе Польши, Венгрии и других младоевропейцев, это достойная арифметика. При этом и показатели инфляции, и степень сбалансированности бюджета, и размер государственного внешнего долга находятся в пределах, позволяющих сохранить макроэкономическую стабильность. Впрочем, это необходимое, но далеко не достаточное условие для обеспечения долгосрочного экономического роста, и оно никоим образом не страхует Украину от консервации экономической второстепенности и статуса ресурсного довеска к ядру развитых экономик региона.

Сохранить стабильно высокие темпы экономического роста для Украины не проблема. Проблема — наполнить этот рост современным содержанием. Наше государство стремительно теряет естественные конкурентные преимущества: географические, промышленно-экономические, ресурсные, гуманитарные. Компенсировать эти потери можно только путем осуществления технологично-модернизационной революции в промышленности и инновационной — в экономике в целом.

Согласно передовым темпам распространения инноваций, которым не отвечают даже европейские страны, технологическое обновление экономики Украины требует капиталовложений на уровне 500 млрд. долл. Для сравнения: по итогам 2005 года сумма инвестиций в основной капитал в нашей стране составила 18—19 млрд. долл. в текущих ценах в расчете по среднегодовому обменному курсу. Инвестируя такими темпами, Украина будет модернизировать экономику “тридцать лет и три года”.

Единственным выходом для Украины из финансового тупика (ведь полтриллиона инвестиций — это фантастика) является определение точек экономического роста и целенаправленное инвестирование именно в них. Однако, как показывает практика, мы способны “нахимичить” и здесь. Только приоритетных государственных программ в Украине принято 400, но ни одна из них не финансируется в полном объеме. Преимущественно — от 0 до 30%, иногда — наполовину.

Следовательно, попытка нового правительства сделать шаг в направлении активизации инвестиционно-инновационной политики и радует, и настораживает одновременно. Ведь сальдо удачных и неудачных инновационных попыток в Украине пока остается отрицательным. Однако это не означает, что эти попытки нужно оставить навсегда. Итоги заседания круглого стола в Институте экономики и прогнозирования НАН Украины с участием государственного и бизнес-истеблишмента, представителей академической и вузовской науки, журналистов газеты “Зеркало недели” ярко это продемонстрировали.

Украинские СЭЗы: метод проб и ошибок

Быть или не быть СЭЗам в Украине? Вокруг этого вопроса сломано немало политических копий. Позиция “против” базируется на таких аргументах. Результаты деятельности территорий со специальным режимом налогообложения оказались весьма неоднородными и не всегда оправдали ожидания. За весь период функционирования СЭЗ и ТПР предполагали достичь таких показателей: привлечение инвестиций — свыше 17,1 млрд. дол. (фактически — 2,1 млрд., или 12,2% от запланированного); создание новых и сохранение существующих рабочих мест — 387,4 тыс. (фактически — 137,7 тыс., или 35,5% от запланированного). В общем объем использованных субъектами спецрежимов внутренних и внешних инвестиций составил 9,8 млрд. гривен при размере предоставленных налоговых льгот в 8,4 млрд. гривен.

Больше всего инвестиций привлечено в Донбасс — 53,7% от общего объема. Только четверть из них — иностранные. Остальные связаны с реинвестированием прибыли отечественными предприятиями. При этом большинство проектов приходилось на традиционные для Украины отрасли — металлургию, строительство, угольную промышленность. Кроме того, свободные экономические зоны часто использовались для реализации сомнительных схем импорта (например, мяса).

Сторонники СЭЗов, наоборот, утверждают, что зоны положительно влияют на экономику и инвестиционный климат. По данным Института региональных исследований НАН Украины, по состоянию на 01.01.2005 года с начала функционирования органами управления СЭЗ и ТПР утверждены 768 инвестиционных проектов, в том числе на ТПР — 556, в СЭЗ — 212, общая сметная стоимость которых составляет 6,67 млрд. долл. США. Наибольшая доля в освоенных инвестициях приходится на оборудование — 5,2 млрд. грн. (53,1%), денежные средства — 1,5 млрд. (15,3%), сырье и материали — 0,87 млрд. грн. (8,9%). Создано 52,1 тыс. и сохранено 85,5 тыс. рабочих мест; реализовано товаров, работ, услуг на сумму 45,4 млрд. грн., в частности на экспорт — 15,8 млрд. грн. (34,8% от общего объема реализованной продукции).

В период 2000—2004 годов рост инвестиций опережал рост ВВП в среднем в 2,5 раза. В 2005 году, с отменой СЭЗ, это соотношение снизилось до 0,7.

Зафиксирована общая положительная динамика интегрированного удельного веса развития СЭЗ в комплексе общенациональной экономики. За период с 1994-го до 2003 года она увеличилась с 1,9 до 7,31%. Среднее значение для регионов, в которых находятся СЭЗ, за 1999—2002 годы возросло с 5,98 до 9,81%. В лидеры вышли Закарпатская, Донецкая, Львовская области, АР Крым и Киев.

У адвокатов СЭЗов даже есть “убийственный” ответ тем, кто видит в свободных экономических зонах только инструмент теневой экономики, контрабанды и “отмывания денег”. Например, приватизацию в Украине никоим образом нельзя назвать прозрачной, честной, а порой и законной. Однако никому не пришло в голову запретить ее на этом основании. Ведь без приватизации не может быть рыночной экономики.

Кому же должен поверить наш уважаемый читатель? Тем, кто стремится запретить СЭЗы раз и навсегда как абсолютное экономическое зло, или тем, кто считает их украинским экономическим чудом? Не правы и те и другие. СЭЗ в их нынешнем виде имеют серьезные системные недостатки. Но это означает, что эти зоны нужно не запрещать, а совершенствовать как апробированный мировой практикой инструмент селективного стимулирования деловой и экономической активности.

Здесь будут уместны обобщающие выводы.

1. Законодательная база деятельности СЭЗ, ТПР, технопарков требует упорядочения и усовершенствования.

Закон “Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон”, принятый в 1992 году, определяет только общие принципы их работы и не задает критерии эффективности. А рамочный закон о ТПР вообще не существует. Территории приоритетного развития, которые по определению должны привлекать инвестиции в депрессивные регионы, не получили законодательно определенных критериев. Поэтому, статус ТПР могли получить все желающие за инвестицию или “инвестицию” в 250 тыс. долл.

СЭЗ и ТПР создавались “вручную”. Особенности большинства зон, в том числе и налоговый режим, определялись отдельными законами или указами президента. Какие-либо специфические требования к компаниям, желавшим стать субъектами специального налогового режима, не предъявлялись. Потенциальный инвестор должен был только предоставить бизнес-план на рассмотрение администрации спецзоны. Это не могло не вносить некоторую противоречивость в законодательную базу и в конце концов стало основой для критики СЭЗ как “черных дыр по выкачиванию бюджетных ресурсов”.

2. Политика государства относительно “зон” должна быть стабильной, предсказуемой и последовательной.

Вместе с тем согласно мировой практике, специальные экономические зоны — это территории со специальными таможенными или налоговыми условиями, стимулирующими импорт комплектующих и экспорт готовой высокотехнологичной (!) продукции. Однако наши СЭЗы не привлекали иностранных инвестиций под высокотехнологичное производство. Только треть инвестиций в СЭЗ и ТПР по состоянию на 1 января 2005 года были иностранными.

Низкая активность иностранцев объясняется нестабильностью условий ведения бизнеса в Украине в целом и в спецзонах в частности. Например, в 1999 году был введен мораторий на создание новых СЭЗ и ТПР, а позже — и на новые инвестпроекты в пределах существующих зон. Такие законодательные кульбиты, конечно же, делают невозможным для инвесторов получение прибыли не только в долгосрочной, но даже в краткосрочной перспективе. А наши СЭЗы к производству и экспорту высокотехнологичной продукции отношения фактически не имели.

Еще один аргумент. Результаты исследований Совета по изучению производительных сил Украины показали, что какие-либо бюджетные трансферты на развитие зональных образований вообще не осуществлялись. В действительности это не достижение, а одна из причин низкой эффективности СЭЗ. Например, Китай “...смог привлечь инвесторов только после выполнения огромной строительной программы по созданию в своих СЭЗ самой современной инфраструктуры: дороги, связь, гостиницы. До 80% всех затрат легли на бюджет страны, а иностранные инвестиции пришли в СЭЗ после создания необходимых для ведения бизнеса условий” (Эксперт №28 — 2002). А Украина? Украина, в сущности, бросила СЭЗы на произвол судьбы, не осуществив соответствующего контроля за реализацией проектов. И почему-то это стало поводом утверждать: “Нет, нам мировой опыт не подходит”.

Только в 3% проектах, которые реализовывались в СЭЗ и на ТПР, были выполнены все инвестиционные обязательства. Что это означает? Только то, что даже такие объемы выполнения проектов в СЭЗ и на ТПР дали ощутимый положительный эффект для экономики Украины и отдельных регионов. А если бы были выполнены все? А если бы не было открытых запугиваний о перспективах зон? А если бы государство помогло СЭЗ с инфраструктурным развитием, как это сделал Китай?

3. Деятельность “зон” должна подлежать постоянному, жесткому контролю и мониторингу.

К функционированию СЭЗ и ТПР нужно подойти взвешенно, с учетом эффективности реализации конкретных инвестиционных проектов. По итогам предыдущего периода зафиксирована значительная неравномерность результатов между отдельными СЭЗ и ТПР. Так, в СЭЗ “Порт Крым” привлечены инвестиции на уровне 0,2% от ожидаемого и организовано рабочих мест 0,3% от ожидаемого; в СЭЗ “Донецк” — 1,2 и 3,2% соответственно; в ТПР г.Шостка — 0,7 и 24,8% соответственно; в ТПР Луганской области — 2,9 и 23,2% соответственно. Вместе с тем, например, для СЭЗ “Яворов” эти показатели составляют 23,7 и 102,4% соответственно; для СЭЗ “Порто-франко” — 24,8 и 160,4%; для ТПР Волынской области — 55,9 и 45,2% от запланированного.

Оптимально объединить контролирующую и стимулирующую роль государства в экономике можно путем внедрения промышленных парков, которые будут организованы не по территориальному, а по функциональному принципу и в части реализации инвестиционных проектов будут действовать аналогично технопаркам. Целью деятельности промпарков должна стать модернизация существующих и создание новых производств. Стимулирующим механизмом в рамках промышленных парков является предоставление льгот не территориям, а под реализацию конкретных проектов. Это сделает деятельность промпарков одновременно эффективной, прозрачной и доступной для государственного контроля и независимого аудита на любой стадии.

В завершение проведем простую аналогию. СЭЗ, ТПР, технопарки — это не моральные категории в политике, а конкретные инструменты экономического роста. И, как и любой другой инструмент, они требуют определенного мастерства игры. Незнание нотной грамоты экономики не дает права ни ломать инструменты, ни играть на них “собачьи вальсы”.

Валерий ГЕЕЦ, академик НАН Украины

Владимир СЕМИНОЖЕНКО, академик НАН Украины