Бюджетная перспектива: не хуже и не лучше

Виталий КОВАЛЕНКО, эксперт коммуникационной группы “Новая концепция”.

— Виталий, если можно, поделитесь своими общими впечатлениями от бюджета на 2007 год. Отвечает ли он своим ключевым задачам?

— Проект бюджета на 2007 год рождался под перекрестным огнем критики. Прежде из-за недостаточной социальной направленности, а также из-за заложенной в документе возможности для уклонения от уплаты налогов, имеющейся в налоговых поправках, “шедших” в пакете с проектом Госбюджета. Однако основной его проблемой является отсутствие стратегических подходов к формированию расходной и доходной частей. Образно говоря, когда общество находится в ожидании нового экономико-политического уклада, бюджет по сути дела был сверстан на основе старых подходов. В особенной мере это касается расходной части Госбюджета.

При этом, следует отметить, что Госбюджет-2007 нельзя назвать менее социально-ориентированным, нежели варианты бюджетов за предыдущие годы.

В проекте бюджета была заложена довольно массивная расходная часть, более 162 млрд грн, из них свыше 130 млрд грн должны стекаться в общий фонд, а остальное же — в специальный. Впрочем, вся расходная часть бюджета на 2007 год в номинальном выражении всего на 16% больше расходной части бюджета-2006. Это превышение будет ненамного выше реальной инфляция для наступившего года. И если учесть, что экономический рост (в том числе с поправкой на инфляцию) в новом году будет продолжаться, выходит, что роль госбюджета в экономике стала даже меньше.

— Как распределены средства на социальные нужды?

— Основные социальные затраты формируются в бюджетных разделах, относящихся к дотациям, Пенсионному фонду и затратам Министерства труда и социальной политики. Однако затраты (через дотации) Пенсионного фонда в начавшемся году вырастут в полтора раза (без учета инфляции, в сравнимом выражении — то есть с учетом “военных пенсий”) — до более чем 16 млрд грн. А основные затраты Министерства труда и социальной политики вырастут почти на 9%. Однако этот показатель роста, также без учета инфляции, скорее всего превысит 10%. Посему можно утверждать, что социальные расходы, проводимые через Министерство труда и социальной политики останутся примерно на том же уровне. В целом же, основные социальные затраты (с учетом инфляции) суммарно должны вырасти минимум на четверть. Кстати, и их удельный вес в общих затратах госбюджета также увеличивается, с 10% (как планировалось в 2006 году) до более чем 12%.

Есть, впрочем, один момент, вызывающий опасение у подавляющего большинства наших сограждан. Это — бюджетные компенсации роста коммунальных тарифов. Еще до конца 2006 года были приняты поправки к процедуре компенсации роста тарифов (законопроект №2505), как для местных бюджетов, так и для отдельных категорий граждан. Общая сумма возмещений — почти 2,2 млрд грн. С учетом того, что до конца истекшего года тарифы поднимались не слишком сильно, а до конца года оставалось всего — ничего, можно смело предположить, что они принимались с целью создания некоего задела как раз на первые месяцы 2007 года. Ведь именно с начала нового года начинается существенный рост тарифов, тогда как бюджетные поступления в первые месяцы каждого года традиционно невысоки. Кроме того, вполне возможно, что с этой же целью были осуществлены в ноябре 2006 внешние заимствования в полном объеме, тогда как приватизация ряда инвестиционно-привлекательных предприятий была отложена на потом.

На фоне примерного сохранения уровня финансирования социальных затрат через Министерства труда и социальной политики заметно выделяется рост затрат на содержание бюрократии, особенно верхнего ее слоя. И если прирост затрат на содержание аппаратов Верховной Рады и Президента (так называемое ДУС) находится в пределах ожидаемой инфляции, содержание же центрального аппарата Кабинета Министров обойдется стране почти в восемь раза (!) дороже. Конечно, часть можно списать на издержки переходного периода, перехода к перераспределению власти теперь с уже большим удельным весом правительства. Однако большая часть из более чем 1,8 млрд грн., которые планируется истратить на содержание правительственного аппарата, является выражением желания нового Кабинета Министров показать, кто в доме хозяин. Так или иначе, а за новый уровень властных полномочий части украинской бюрократии обществу пару миллиардов бюджетных гривен выложить придется.

Интересно также оценить и выполнение предвыборных общений новой исполнительной власти. В проекте Госбюджета-2007 не найти и намека на какие-либо признаки федерализма. Нет в нем и отражения обещанного развития местного самоуправления, процесса, по сути своей, безусловно демократичного.

Собственно говоря, согласно проекту на 2007 год работает такая бюджетная механика:

• межбюджетные трансферты: местным бюджетам (областным, городским, районным) передаются из центрального бюджета дотации выравнивания, в сумме более 18,9 млрд грн..Вместе с тем, из успешных местных бюджетом (как правило, крупных промышленных городов) свыше 4,1 млрд грн — на дотации выравнивания другим местным бюджетам.
• централизованные программы: местным бюджетам на выполнение общегосударственных программ передается более 1,9 млрд грн.
• дотации из госбюджета: на выравнивание финансового обеспечения по различным программам местным бюджетам передается более 0,6 млрд грн.
• субвенции из госбюджета: финансирование всех прочих программ, причем из общего фонда госбюджета местным бюджетам передается более 16,8 млрд грн, а из специального фонда — более 1,2 млрд грн.

В итоге, с учетом сальдо по межбюджетным трансфертам, в местные бюджеты передается свыше 35,3 млрд грн. В абсолютном выражении это, конечно, много. Однако в относительном выражении это всего 23% от всех затрат госбюджета. В результате получается, что несмотря на все разговоры о местном самоуправлении, в распоряжении местных властей оказывается менее четверти всех государственных денег.

В итоге складывается занятная ситуация — в стране существует всего один регион-донор — это город Киев, и по существу, все, включая даже крупные бюджетные области, зависят от передаваемого из центра бюджетного финансирования.

Справедливости ради нужно отметить — новое правительство, формально выражающее интересы юго-восточных регионов, по-прежнему преимущественно осуществляет бюджетное финансирование промышленно менее развитых центральных и западных областей. Так, например, выделение бюджетных средств на душу населения в Волынскую или Ровенскую область в 2,5 раз выше, чем в Донецкую или Днепропетровскую.

Однако финансирование не по областям, а по отдельным районам может разниться уже не в два раза, а в десятки раз. Особенно тяжело придется небольшим промышленным городам с градообразующими предприятиями. Тем более, что какой-либо поддержки (налоговой, регулятивной) предприятиям, которые “тянут на себе” подчас целые города, не предусмотрено. Ярким примером тому является Донбасс, где можно назвать позитивные примеры того, что инвесторы вкладывают средства в местную промышленность и понимают важность поддержки социальной сферы (как, скажем в Макеевке, где профсоюзы Макеевского металлургического комбината встали горой на защиту своего инвестора, которого хотела “пощипать” очередная власть — прежде всего ввиду выполнения социальных программ). Но ведь есть и пример Алчевска, когда местный бюджет был не в состоянии справиться с авариями в ЖКХ, а тамошние промышленники на подмогу людям не спешили. Возможно, с учетом печального алчевского опыта следовало бы создать специальный фонд поддержки местных бюджетов на случай чрезвычайных ситуаций, однако таковой в новом бюджете не предусмотрен.

Еще одна серьезная проблема для местных властей возникает в том случае, когда основное предприятие для города или района является не только градообразующим, но и не работающим. Вспомним пример Таврического горно-обогатительного комбината г. Степоногорска Запорожской области, отданный в свое время в безраздельное пользование частным и, как оказалось, неудачливым инвесторам и который уже около десяти лет затоплен. Социальные последствия в связи с остановкой этого предприятия до сих пор очень ощутимы. То же касается и Криворожского горно-обогатительного комбината окисленных руд (г. Долинская). Остается надеяться на то, что проект по скорейшей достройке этого важного для дотационной Кировоградской области проекта будет осуществляться согласно уже утвержденному правительством плану создания СП, с контрольным пакетом у государства, за счет привлечения средств украинско-российского консорциума. На поддержание стройки этого ГОКа в замороженном состоянии в проекте бюджета планируется выделить 10 млн грн., немногим меньше всех дотаций всему Долинскому району. Этот пример экономии бюджетных средств за счет привлечения инвестора. Но сколько таких предприятий по всей Украине, сколько вокруг них городов-призраков! К сожалению, специальной бюджетной программы по их восстановлению нет, равно как и нет государственного стратегического плана по привлечению инвесторов для их возрождения…

Увы, нет в бюджете на 2007 особых инновационных программ, которые помогли бы Украине совершить экономический прорыв. Да, предлагается сделать налоговые каникулы (по налогу на прибыль) для проектов в специальных экономических зонах, однако уже имеющийся опыт красноречиво свидетельствует, чем все этом может закончиться. Да, предлагается потратить средства от приватизации, целых 10 млрд грн, на инновационные проекты. Однако при детальном рассмотрении оказывается, что, как правило, не такие предлагаемые проекты и инновационные. Ведь действительно несущих в себе потенциал использования высоких технологий среди них немого, разве что поддержка технопарков (144,5 млн. грн.). Осуществляться такая поддержка планируется путем удешевления кредитов для внедрения передовых технологий. Что касается Национальной космической программы — выделено всего-то 59,5 млн грн. Или специальные технологические разработки ВПК тоже немого — 50 млн грн.

— Предусмотрен ли какой-либо контроль за выполнением бюджета “снизу”?

— К сожалению, нет. Безусловно, есть Счетная палата Украины, призванная контролировать правильность расхода бюджетных средств, но ведь это контроль “сверху”. Озвученные на заседании правительства 22 ноября 2006 года цифры нецелевого использования бюджетных средств просто ошеломляют — до 9 млрд грн только за первые три квартала. Это больше, чем запланированный дефицит бюджета (для покрытия которого, кстати, проводятся займы и приватизационные распродажи).

Очевидно, что с инициативой контроля “снизу” могли бы выступить профсоюзы. Профсоюзы сейчас набирают силу. Их активная борьба за добросовестное выполнение инвестором своих инвестиционных обязательств на “Криворожстали” — яркий тому пример. Это действительно большая заслуга профсоюзов, так как столкнулись они с крупнейшей в мире металлургической компанией, а такие промышленные монополист во многих странах, как правило, профсоюзы просто “кидают”!

Что же касается доходной части Госбюджета-2007, то здесь предполагается собирать больше налоговых поступлений с помощью налогов и сборов, которые легко администрировать. Например, через НДС и таможенные пошлины. Правительство полагает, что в наступившем будут сокращены поступления не только от экспортных пошлин (в полтора-два раза, что, безусловно, может быть объяснимо правилами игры ВТО, независимо от срока вступления), но и поступлений с налога прибыль предприятий (примерено на 5%).

И это при том, что сейчас прибыльность предприятий растет (64% предприятий сейчас прибыльны, тогда как несколько лет назад таковых было менее половины; совокупная же прибыль за 9 месяцев прошлого года больше, чем прибыль за 10 месяцев позапрошлого). Да и сам Кабмин заявил о более плотном контроле над предприятиями, в которых есть госсобственность. На фоне этого более чем странно смотрятся бюджетные предположения, что поступления от дивидендов на госпакеты сократятся на две трети! Конечно, частично это возможно из-за приватизации, но все же пакеты основных прибыльных госкомпаний (те же железные дороги) приватизировать пока никто не собирается.

Так или иначе, наполняемость бюджета предполагается обеспечивать за счет роста поступлений по НДС. Причем сальдо по НДС (минус возмещение) должно будет дать почти 55% всех налоговых поступлений. В том числе и за счет роста НДС с производимой в Украине продукции (рост почти 28%). Конечно, такое будет возможно в условиях экономического роста (и в том, что он в следующем году продолжится, сомневаться не приходится). Но как тогда объяснить спад поступлений с налога на прибыль — в условиях роста прибыль также должна будет расти.

Пока что рациональное объяснение одно — правительство выражает интересы крупных экспортеров, которым НДС будет возмещаться (кстати, рост возмещения НДС планируется на уровне более 18,4%, дай-то Бог достичь таких темпов прироста экспорта!). В то время как прибыльность многих компаний, как государственных, так и частных расти будет не слишком, инвестиции, для которых нужно указывать прибыль, можно будет обеспечить и через оффшоры, что весьма заметно происходит со второй половины 2005 года. Зато в налоговых поправках много указывалось об администрировании НДС, что подразумевает его определенную прозрачность, хотя, вероятно, не для всех.

Одним словом, новый бюджет не хуже и не лучше всех предшествующих. Стратегического прорыва можно добиться, лишь приведя изменения в существующий Бюджетный кодекс для предоставления больших возможностей местным бюджетам, и, безусловно, при наличии Налогового кодекса (о чем, кстати, и говорилось при обсуждении бюджета-2007, но как-то мельком). Налоговые поправки должны быть нацелены на развитие — например, на инновации в производстве и на поддержку социальной сферы.

Подготовила Кира ШПАЬКО