Dura Lex, или Закон “как вышло”?..

Каждый знает, даже если он ничего больше не знает, что Украине нужен новый закон о валютном регулировании.

Почему? Ну, во-первых, правительственный Декрет 1993 года, действующий в статусе закона, — возможно, самый старый из ныне действующих законодательных документов в сфере экономики. Традиционные ссылки на американскую Конституцию, которой двести лет, в этом случае не релевантны. Во-вторых, он недостаточно либерален: в частности, для вывода капитала за рубеж нужно обращаться в НБУ. И поэтому Нацбанк вместо того, чтобы либерализовать требования по таким разрешениям (что допускается Декретом), но, по крайней мере, иметь реальную статистику, просит вообще отменить свои разрешения: “меньше знаешь — крепче спишь”. Ну и, в-третьих, все же что-то реформируют...

Мало кто рискнет отрицать необходимость подготовки и принятия нового закона. И не только потому, что действующий Декрет — это немного “подправленный” (не всегда в правильном направлении) вариант проекта Закона, подготовленного нами в Нацбанке еще в 1992 году, который не попал на рассмотрение ВРУ только “благодаря” позиции тогдашнего правительства. (Все равно надо благодарить С.Терехина, который в должности министра экономики в правительстве Л.Кучмы, “перетащил” эту тему на себя и все-таки “протолкнул” соответствующий Декрет.) Главное, что он с самого начала виделся переходным, и уже через два года меня пригласили в рабочую группу Комитета ВР по иностранным делам, которая взяла на себя первую инициативу по модернизации нашего валютного законодательства. Затем такие попытки осуществлялись не раз под эгидой и других комитетов...

Среди отечественных специалистов существуют различные трактовки прошлого опыта, современного состояния и направления стратегического развития системы валютного регулирования. При этом отмечаются заметные различия в восприятии опыта и во взглядах на перспективы валютной политики в целом в зависимости от изменений социально-экономической ситуации в стране. Такое положение вещей обусловлено нехваткой фундаментальных научных исследований и отсутствием теоретической основы для объективного понимания и оценки проблемы валютных отношений (как внутри страны, так и с внешним миром). В результате доминирует
конъюнктурно-политический подход к принятию решений в области валютного регулирования.

Обострение валютных отношений, обусловленное углублением кризисных ситуаций на мировом валютном рынке, а также возрастание значения вопросов валютного регулирования в Украине в связи с более глубокой интеграцией страны в международную экономическую систему и среди прочего, с учетом присоединения Украины к Всемирной торговой организации и Соглашению об ассоциации с ЕС — определяют насущную необходимость окончательно определиться соответствующим госорганам с восприятием основных проблем валютных отношений и валютной политики и выбрать единый концептуальный подход к развитию системы валютного регулирования.

Такой подход должен базироваться на реалистичном восприятии современной глобализированной мировой экономической системы и дать обоснованные и взвешенные ответы на основные вызовы финансовой глобализации.

Для Украины в этом отношении определяющими являются вопрос участия государства в создании соответствующих институтов рыночной экономики (валютной и фондовой биржи, депозитарных учреждений и т.д.), а также решение о реальной возможности создания полноценного финансового рынка в условиях отсутствия достаточных объемов национального капитала и низкой монетизации национальной экономики. Последнее условие ставит Украину перед угрозой поглощения отечественной финансовой системы активными участниками финансовых глобализационных процессов, альтернативой чему может быть только отказ от пассивного ожидания дальнейшего развития событий и активное интегрирование в мировой финансовый рынок. На самом деле речь идет о прохождении Украиной своеобразной точки бифуркации развития системы валютного регулирования, после которой должна четко и сознательно осуществляться политика либо “контролируемого поглощения”, либо “управляемой интеграции”.

Мне не раз приходилось выступать (в том числе и на страницах ZN) по вопросу необходимости совершенствования валютного регулирования и, в частности, принятия нового профильного закона. В последний раз (см. ZN.UA, 25.03.2017) я предположил, что разработка очередного проекта закона вызвана потребностями развития денежных функций национальной валюты (прежде всего обеспечение полной конвертируемости), подтверждая таким образом латинскую максиму “Aurum lex sequitur” — “Закон следует за деньгами”. Но, к сожалению, кажется, мы имеем дело с другим случаем.

В конце мая этого года Совет НБУ организовал широкое обсуждение вопроса политики курсообразования и валютного регулирования, на котором ведущие эксперты довольно критично (чтобы не сказать больше) оценили и курсовую политику Нацбанка, и проект нового закона. Среди нас не было ни одного Джонатана Свифта — не только по таланту, но и по его вере в силу критики (как известно, автор “Путешествий Гулливера” был очень разочарован тем, что человеческие пороки продолжали существовать и после того как он подверг их уничтожительной критике и осмеянию, и только на смертном одре с горечью признал: “Каким же глупцом я был...”). Поэтому на кардинальные изменения в политике и проекте закона никто не рассчитывал, но, по крайней мере, на какие-то коррективы надеялись. Но напрасно. Проект Закона силами аналитической попсы продолжают “проталкивать” в том же виде. И чувствуется, что в наше время “фельетонной эпохи” (о которой упоминал Гессе в своей “Игре в бисер”) это вполне возможно.

Я не собираюсь сейчас детально анализировать этот документ: как говорят, для того, чтобы убедиться, что яйца протухли, не обязательно съесть всю яичницу. Поэтому “попробуем” по крайней мере название: “Закон о валюте”. О какой валюте идет речь, если исходить из позиции юридического педантизма, понять нелегко — ведь в проекте нет определения этого термина, так что предмет закона, строго говоря, неизвестен. Если предположить, что речь идет о национальной валюте (что логично с точки зрения сферы действия национального законодательства), то речь должна идти о статусе гривны как единственного законного средства платежа и других подобных вещах. Но закон не об этом. А если имеется в виду “иностранная валюта”, то получается, что украинскому законодателю предлагают регулировать чужие валюты. То есть имеется в виду “закон о долларе”? Впрочем, на самом деле все гораздо проще: название просто скопировано переводом с английского (Foreign Exchange Act) — и то благо, что не перевели так, как это часто делали еще лет двадцать назад (”иностранный обмен”). Представляется, что речь идет не о самой валюте, а о порядке ее использования резидентами данной страны, то есть о “валютном регулировании” (для чего некоторые англоязычные страны уточняют это в названии таких законов — “Foreign Exchange Regulation” или “Foreign Exchange Management”). Считаете, это все мелкие придирки? Не скажите — ведь как там поют: “Как вы яхту назовете, так она и поплывет”? В этом случае неопределенность предмета проявляется постоянно. Уже в преамбуле целью Закона определяется введение свободного проведения валютных операций. Хотя остальной текст почти полностью посвящен описанию разного рода регулятивных норм и ограничений: информирование, декларирование, лицензирование, запреты... Весьма оригинальное представление о свободных операциях! Прямо по Дж. Оруэллу: “Свобода — это рабство”. Авторы и сами, наверное, это чувствуют, поэтому в своих предложениях к новому законодательству предлагают “для привлечения иностранных инвесторов ввести в закон норму, которая прямо запрещает НБУ вводить ограничения на репатриацию иностранных инвестиций и дивидендов за границу”. “Фишка”, как говорится, в том, что авторство проекта принадлежит тому же НБУ, который просит запретить вводить дополнительные ограничения. Что, собственно, это значит? Что:
1) НБУ понимает, что порой делает глупости, но не способен удержаться и просит его “связать его как можно крепче”; 2) у НБУ “правая рука не знает, что делает левая” или 3) имеем дело с раздвоением юридической личности, когда порой она считает себя администратором, а порой — либерализатором? Ответ предлагаю читателям выбрать самостоятельно. Хотя есть еще один вариант: авторы таким образом предлагают ограничить права центрального банка в выборе мер валютной политики, перекладывая часть бремени на законодателей. Казалось бы, вполне логично, если бы в первой же статье проекта не было прописано: “Валютное регулирование в Украине основывается на следующих принципах: ... в) независимость НБУ в формировании и внедрении валютной политики”. Вот так! Независимость через внешние ограничения прав. И далее в том же духе на каждой странице проекта. Как там говорил Жванецкий: “Это кровавая, простреленная в шести местах тетрадь” — только мест таких не шесть, а шестнадцать — по количеству статей. (Так листаешь классиков и постоянно наталкиваешься на современность. Видимо, потому они и классики.)

Вспоминая приведенную выше латинскую пословицу, я имел в виду, что закон должен не описывать какие-то увиденные за рубежом “красивости”, а удовлетворять реальные потребности (в данном случае — действительно связанные с золотом и другими валютными ценностями). Собственно, я не считаю такие заимствования чем-то плохим: однажды уже признавался, что текст проекта первого закона о валютном регулировании (который практически без изменений существует в виде правительственного Декрета) автор этих строк в свое время просто перевел с аналогичного польского закона. Но! Во-первых, польские условия в то время больше всего соответствовали ситуации в Украине (чего не скажешь о развитых странах, из либерального законодательства которых предлагается завозить нормы нового закона). И, во-вторых, в текст были внесены коррективы, исходящие из специфики Украины и, главное, концепции дальнейшего развития системы валютного регулирования и валютного рынка. А вот собственно концептуального видения и не хватает разработчикам нового проекта. То есть они его декларируют, но можно ли считать фрагментированные декларации настоящей концепцией, остается под вопросом.

Настоящая концепция должна прежде всего рассмотреть тенденции развития мировой валютной системы — и те, которые наблюдаются уже на протяжении десятилетий, и последние, определив место Украины в мировой валютной системе (в ее динамике). Тогда уж можно перейти к анализу динамики и состояния валютного регулирования в Украине (в каких условиях и с какой целью создавалась эта система более четверти века назад, какие вызовы ждали ее и как она с ними справилась, какая ситуация сформировалась сейчас и какие цели должны быть определены на будущее). И только выяснив все эти вопросы, можно перейти к разработке стратегии дальнейшего развития национальной валютной системы.

Говоря о валютном регулировании, необходимо прежде всего понимать, что оно касается в основном двух важных понятий: степени конвертируемости национальной валюты и режима валютного курса. Что касается конвертируемости, то ее первая ступень (”текущая конвертируемость”) предусмотрена как цель для каждой страны-члена МВФ (Ст.VIII (2) Соглашения о МВФ), и Украина уже выполнила это требование в 1996 г. (хотя реальное соблюдение этих требований все еще на совести НБУ). Высокий уровень конвертируемости (”капитальная конвертируемость”) не имеет никакого обязующего характера, поскольку Ст.VI (3) Соглашения о МВФ прямо предусматривает право стран-членов на контроль операций с капиталом. Комитет Тарапура (Tarapore Committee), который специально изучал эту проблему перед тем как Индия начала валютную либерализацию, рекомендовал “сочетание свободного размещения активов со строгим контролем”. Но для Нацбанка, конечно, ни мнение всемирно известного индийского экономиста (которого называют “колоссом” в области реформирования деятельности центробанков), ни тем более предостережения “местных Тарапуров” ничего не стоят. По нашей “доброй” традиции, еще не обеспечив должным образом выполнение предварительных условий (по текущей конвертируемости), он уже пытается “взять” следующую высоту. Как говорят у нас: “Дай, Боже, нашему теленку волка съесть”.

Вторая составляющая валютного регулирования — это режим валютного курса. С точки зрения международного права и практики в этом вопросе царит полный либерализм: ведь после перечня всех возможных вариантов установления валютного курса (от фиксации до свободного плавания) ст.IV (2b) Соглашения о МВФ обращает внимание еще на возможность устанавливать “другие формы валютного режима по выбору государства-члена” — на случай, если кто-то придумает еще какой-то приемлемый вариант.

Этапность валютной либерализации предусматривает в области конвертируемости постепенное скоординированное движение по двум параллельными направлениями. По текущей конвертируемости это: либерализация валютных операций внутри страны, далее — операций с нерезидентами (”с заграницей”) и наконец — операций за рубежом. По капитальной конвертируемости это: достижение “резидентской конвертируемости”, далее — “не-резидентской” и наконец получение статуса международной валюты (internationally used currency — по терминологии МВФ), для чего необходимо будет соответствовать критериям системы CLS (Continuous Linked Settlement) и “резервных валют” МВФ (ну это нам пока “не угрожает”, но стратегия должна описывать наше отношение к таким возможностям).

Что касается режима валютного курса, то ежегодный отчет МВФ по вопросам валютного регулирования отмечает, что из 189 стран-членов только 29 используют “свободно плавающий курс” (free floating) и еще 36 — “плавающий курс” с различными формами управления. Желание оказаться на вершине рейтинга “продвинутости” в вопросах свободного плавания вполне понятно (ведь там находится приятная компания из стран ЕС, США и других стран ОЭСР). Но ведь Украина пока не только не в ЕС, но даже не в ОЭСР, решая вопросы приобретения статуса наблюдателя в этой организации. А вот такие его полноправные члены, как Чили и Турция, и до сих пор используют режим ограниченного плавания свои валют. Коста-Рика, которую пригласили на переговоры о присоединении к ОЭСР, в связи с этим два года назад отказалась от фиксации курса своего колона к доллару США и перешла к ... управляемому плаванию.

Правда, Украина подписала Соглашение об ассоциации с ЕС, которое среди прочего содержит положения, касающиеся нашей темы. В частности, статья 145 Соглашения предусматривает, что “...Стороны должны обеспечивать: i) свободное движение капитала, связанного с поступлением прямых инвестиций...; ii) свободное движение капитала, связанного с предоставлением кредитов, касающихся торговых операций, или с предоставлением услуг...; iii) свободное движение капитала, связанного с портфельными инвестициями и финансовыми займами и кредитами.... Но при этом, уже статья 147 прямо говорит о том, что “в течение первых 4-х лет ... Стороны принимают меры для создания необходимых условий для дальнейшего постепенного применения правил Стороны ЕС о свободном движении капитала”. И только “к концу 5-го года от даты вступления в силу настоящего Соглашения Комитет по торговле рассматривает принятые меры и определяет условия дальнейшей либерализации”. Либерализации до уровня правил ЕС, которые, кстати, тоже достаточно гибкие в этом вопросе. Директива Совета ЕС (88/361 ( ЕЭС от 24.06.1988) в принципе запрещает странам-членам ограничение движение капитала между гражданами, но позволяет применять защитные временные меры в случаях “...когда краткосрочные движения капитала... вносят значительное напряжение на рынки иностранных валют и ведут к серьезным нарушениям в осуществлении денежной и валютной политик любого государства-члена”. Так может лучше (невзирая на то, с какого момента вести отсчет) использовать отведенное Соглашением об ассоциации время для создания необходимых условий валютной капитализации, а потом уже принимать решение о том, стоит ли прыгать в бассейн, в котором еще нет воды? То есть, иначе говоря, может мы все же будем придерживаться общей логики валютной либерализации?

At last but not at least: валютная либерализация должна учитывать риски, возникающие в этой сфере для национальной экономической безопасности. По этому поводу можно было бы сделать отдельный доклад, но ограничимся лишь напоминанием основных угроз: долларизация, валютная спекуляция, непрогнозируемые курсовые колебания, бегство капитала за границу, потеря валютных резервов, необоснованные валютные ограничения. К сожалению, в “концепции” Нацбанка эти проблемы остались без внимания, а к специалистам никто не обращался. В любом случае к отечественным, так как другие о своей национальной безопасности, конечно, позаботились.

Александр ШАРОВ, доктор экономических наук, профессор