Бюджетные вопросы

Вопрос бюджетной политики.

От проекта бюджета на 2018 г. ожидали многого. Правительство обещало новый подход к составлению бюджетной сметы на основе среднесрочного планирования. Для этого Верховная Рада даже приняла специальный закон о переносе с апреля на июнь сроков подачи Основных направлений бюджетной политики на следующий год, поскольку этот документ должен был разрабатываться на три года, а это требовало больше времени на его подготовку. Документ действительно подготовили и подали в парламент. Кроме традиционного набора планов, как сделать жизнь лучше, а людей — счастливее, в нем был приведен ряд таблиц с конкретными показателями на три года, что действительно было новшеством и должно было показать в цифрах, какую бюджетную политику будет проводить правительство в ближайшие три года. В частности, были приведены макропоказатели, часть из них тут продублирована, поскольку они попали и в материалы проекта бюджета (см. табл).

 

Как видно, большинство этих показателей из колонки 2018 г. перекочевали и в материалы по проекту бюджета, поданного правительством. В том числе и показатель обменного курса гривни, что вызвало немалое замешательство среди граждан и экспертов. Если посмотреть на динамику официального курса гривни на сайте НБУ, где он опускается, но все еще держится на отметке 26,2 грн за доллар, невольно возникает вопрос: как же гривня должна ослабеть, чтобы в среднем за нынешний год курс составил 27,8 грн/долл., а в следующем году — в среднем 29,3 (а на конец года вообще 30,1), по которому были рассчитаны валютные составляющие бюджета на 2018 г.? И главное, почему?

Это плохо стыкуется с оптимистическими заявлениями правительства о планах по наращиванию экспорта, да еще и на фоне обещанного получения минимум одного транша МВФ до конца года, а также привлечения 3 млрд долл. США на внешних рынках заимствований. К тому же при такой прогнозной динамике курса не верится в то, что инфляция будет снижаться, как это прогнозируют правительство и НБУ. Таким образом, если курсовые прогнозы осуществятся, это угрожает ценовой стабильности, а если не осуществятся, то бюджетно-финансовой, поскольку запланированные поступления от внешнеэкономической деятельности и от внешних заимствований будут ниже плановых, а это означает, что нужно увеличивать дефицит бюджета (а значит, и долга) или сокращать запланированные расходы.

Чтобы закончить с вопросом Основных направлений бюджетной политики (в народе этот документ еще называют бюджетной резолюцией, которой он точно не является, или бюджетной декларацией, что больше ему соответствует), упомянем об еще одной содержащейся там важной таблице. Это так называемые потолки расходов главных распорядителей средств государственного бюджета на три года. Они приведены одной строкой по каждому министерству. Инициатива правильная и является прологом к внедрению реального бюджетного планирования. Но в данном случае Министерство финансов не смогло внятно обосновать эти показатели и заложенную в них политику.

Как результат, бюджетный комитет Рады, не получив ответов на многие вопросы, возникшие у него по поводу внесенного документа, и собрав все “конструктивные хотелки” других комитетов, направил правительству многостраничные замечания с рекомендацией все это учесть при внедрении среднесрочного бюджетного планирования и составлении самого проекта бюджета.

Таким образом, первый блин внедрения среднесрочного бюджетного планирования оказался комом. Сразу появилась надежда, что из коматозного состояния его выведет проект бюджета на 2018 г., зарегистрированный правительством в Верховной Раде 15 сентября 2017-го, но реально появившийся на сайте парламента днем 18 сентября.

Вопрос проекта бюджета на 2018 г.

Приходится сразу констатировать, что надежда не оправдалась. Замечу, что эта статья готовилась до того, как правительство официально представило проект бюджета в парламенте. Возможно, что-то прояснится или же еще больше запутается после такого представления. Пока буду базироваться на самих материалах, презентациях правительства, выводах нескольких обсуждений, которые уже прошли в экспертной среде, а также собственном опыте составления государственного и местных бюджетов.

Приведу несколько сухих цифр. Доходы сводного бюджета (государственный + местные) увеличиваются против бюджета текущего года на 14,9%, или на 144,8 млрд грн. При этом, как отмечает само правительство, они впервые превысят 1 трлн грн (1118,8 млрд). Дефицит бюджета составляет 77,9 млрд грн, что практически на уровне текущего года, а по отношению к ВВП — 2,4%. Соответственно, расходы бюджета — это сумма его доходов и дефицита. Особенно восхищаться триллионом не приходится, ведь в этой величине “сидят” девальвация и высокая инфляция последних лет, что раздувало номинальный ВВП, а соответственно, и бюджет, при реальном его падении вместе с остальными экономическими показателями страны.

Что касается государственного бюджета, то его доходы вместе с межбюджетными трансфертами составляют 887 млрд грн, а расходы вместе с бюджетным кредитованием — 954,9 млрд. Расходы госбюджета по сравнению с планом на текущий год вырастут на 12,5%, или на 106,4 млрд грн.

Предельный размер государственного долга на конец года предлагается утвердить в размере 1999,3 млрд грн (61,5% ВВП), а гарантированного — 747,6 млрд грн (23,1% ВВП). Вместе это составит 84,6% ВВП.

Расходы на обслуживание государственного долга (выплата процентов и дохода) достигнут 130 млрд грн, увеличившись на 16 млрд и составляя 4% ВВП. Эта сумма сопоставима с величиной всех расходов бюджета на экономическое развитие, включая АПК, транспорт и энергетику. А общие выплаты по государственному долгу (погашение + обслуживание) составят 306 млрд грн, или 9,4% ВВП.

Ресурс местных бюджетов с учетом проводимой реформы децентрализации, согласно данным Минфина, составит 530 млрд грн, из которых 250 млрд — собираемые ими доходы, а 279 млрд — получаемые ими трансферты.

Теперь короткий комментарий к этим цифрам.

Доходы рассчитаны в основном на основе действующего законодательства (кроме изменения ставок акциза на табачные изделия), что в целом является позитивом. Это повышает их реалистичность с точки зрения влияния налоговых новаций, которые в прошлые годы принимались в конце декабря, и никто не мог оценить, как это скажется на самочувствии бизнеса и доходах бюджета. Но при этом продолжается дискуссия о введении налога на выведенный капитал вместо налога на прибыль, и этот вопрос может возникнуть в предложениях народных депутатов к проекту госбюджета.

Вопрос реалистичности, как уже сказано выше, остается по курсовой политике. Если гривня будет крепче, чем прогнозирует Минфин, то доходы будут ниже, а значит, это нужно будет компенсировать более “тщательным” сбором налогов. Второй вопрос к реалистичности — это экономический рост в 3%, заложенный правительством при расчете доходов. К сожалению, та ресурсно-потребительская модель экономики, которая эксплуатируется в Украине (я об этом много писал) и которую нужно срочно изменять, не дает высоких темпов развития даже в теории. А если будет не 3%, а где-то так, как в текущем году, то недопоступление доходов придется добирать повышением инфляции, а это ударит по реальным доходам граждан, и объявленное повышение зарплат и пенсий может оказаться съеденным этой самой инфляцией. Если же не повышать инфляцию, то нужно будет усилить администрирование налогов, что в конечном итоге окончательно испугает остатки инвесторов и приведет к еще большему сокращению темпов роста реального ВВП. В этой ситуации будем надеяться, что, как ожидает правительство, сырьевые рынки будут расти и нам какое-то время будет хорошо. В целом доля доходов сводного бюджета в ВВП в следующем году увеличивается до 34,4%, что больше по сравнению с предыдущими годами. При этом увеличивается и доля налоговых поступлений.

Что касается госдолга, то и государственный, и общий (вместе с гарантированным) долг превышают установленный Бюджетным кодексом предельный размер в 60% ВВП. По законодательству правительству нужно подавать парламенту срочные мероприятия по приведению его к предельному размеру. Или хотя бы, в конце концов, утвердить стратегию управления госдолгом, чтобы граждане страны знали, сколько долгов нужно будет отдать им, а сколько — их детям и внукам, и определились со своей собственной стратегией. Пока же, по прогнозам правительства, доля общего долга в ВВП в 2018 г. растет. Кроме того, в текст бюджетного закона опять включены статьи о праве правительства превышать предельный размер госдолга с целью докапитализации банков и Фонда гарантирования вкладов физических лиц. То есть этот размер может быть еще больше. Также риском является определение источником финансирования бюджета поступлений от приватизации. В прошлые годы правительству нравилась цифра 17 млрд грн, которую упорно включали в план, хотя реально получали десятки-сотни миллионов (правда, в этом году уже 1,5 млрд грн). В планах на следующий год цифра выросла до 22,5 млрд грн (?!). Хорошо бы увидеть или услышать объяснения: что, по чем и кому будем продавать, чтобы получить эту сумму? Если же это очередное желаемое без действительного, то придется еще увеличить госдолг, чтобы компенсировать недобор.

А теперь о главном — о расходах. Ведь расходы — это и есть, собственно, бюджет. Общие показатели указаны выше. Что касается их распределения, то правительство определило десять приоритетов, которые обеспечило возрастающими расходами в первую очередь. Безусловно, это обороноспособность и общественный порядок. Даже не нужно комментировать — это необходимо в сложившихся условиях.

Далее. Повышение социальных стандартов, дороги, фермеры, энергоэффективность, регионы, реформы образования и здравоохранения, дипломатия. В общем, достаточно традиционные приоритеты. Минимальная заработная плата будет повышена на 523 грн, прожиточный минимум составит с 1 января 1700 грн (не уверен, что его действительно можно назвать прожиточным, но хорошо, что его повышают). Не думаю, что все нужно комментировать подробно. В принципе хорошо, что есть приоритеты, что у государства наблюдается прирост средств для их финансирования. Думаю, народным депутатам в процессе рассмотрения проекта госбюджета в Верховной Раде нужно обратить основное внимание на эффективность, справедливость и обоснованность расходов, предложенных правительством. Например, в документе уже учтена медицинская реформа, хотя ее еще не принял парламент. Уже есть расходы на новую службу, которая будет организовывать процесс распределения денег в сфере здравоохранения, и даже 13 млрд грн для этой службы на финансирование предоставления первичной медицинской помощи. А если реформу вообще не примут или примут в другой редакции, или если это произойдет в конце декабря? Как это будет работать?

Есть вопросы и к возрастающим расходам на дороги. Где концессии? Где публично-частное партнерство? Как долго мы будем строить и ремонтировать дороги только за счет бюджета и кредитов, которые также отдаем из бюджета? Есть вопросы и по жилищным субсидиям. Напомню, в этом году предусмотрели 47 млрд грн, создали долги, затем увеличили до 61 млрд, а по оценкам экспертов, нужно 75 млрд. На следующий год предусмотрено 55 млрд грн. Что произойдет? Есть много вопросов по расходам, которые, я надеюсь, будут тщательно рассмотрены в профильных комитетах парламента и обобщены бюджетным комитетом. Согласно графику рассмотрения бюджет может быть принят до 1 декабря с.г. Думаю, что так и будет.

Общие вопросы

Не хотел бы, чтобы этот материал воспринимался как критика проекта бюджета на 2018 г., хотя критика — это здоровое отношение к любому явлению, включая проект государственной сметы. Она делает его лучше, а это и было нашей целью. Подготовленный проект добротный и при доработке может стать важным этапом развития страны. Лучше скажу, чего в нем нет. В нем нет прозрачности, обоснованности и, как любил говорить один из премьер-министров начала 2000-х, “у ньому немає душі”. То есть нет главной идеи, нет энергии экономического роста, который мог бы всем реформам придать другой импульс, возвратить правительству авторство большинства из них и подсказать гражданам, что собственную стратегию нужно основывать на будущем своей страны. Пока же иногда мы чувствуем себя подобно тому пассажиру троллейбуса, который на следующей остановке выходит, но еще этого не знает.

Анатолий МАКСЮТА, председатель Правления Института общественно-экономических исследований